Uitspraak ECLI:NL:RVS:2020:452

Deze uitspraak heeft betrekking op het rechtsgebied Bestuursrecht en is gepubliceerd door de Raad voor de Rechtspraak op 12-02-2020. De uitspraak is gedaan door Raad van State op 12-02-2020, deze uitspraak is bekend onder de European Case Law Identifier (ECLI) ECLI:NL:RVS:2020:452, het zaaknummer waarop deze uitspraak betrekking heeft is 201802281/3/R2


Bron: Rechtspraak

nl
ECLI:NL:RVS:2020:452:DOC

201802281/3/R2.Datum uitspraak: 12 februari 2020AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAKUitspraak in het geding tussen:de vereniging Producenten Organisatie Varkenshouderij (hierna: POV), gevestigd te Zeist,appellante,ende raad van de gemeente Mill en Sint Hubert,verweerder.ProcesverloopBij besluit van 8 februari 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Mill en Sint Hubert, herziening 2018" vastgesteld.Tegen dit besluit heeft POV beroep ingesteld.De raad heeft een verweerschrift ingediend.Het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties hebben schriftelijk inlichtingen gegeven.De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 september 2019, waar POV, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door mr. F.H. Damen, advocaat te Rotterdam, en de raad, vertegenwoordigd door mr. P.L.J.G. Broekmans, bijgestaan door mr. P.P.A. Bodden, advocaat te Nijmegen, zijn verschenen. Ter zitting hebben het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant, vertegenwoordigd door mr. E.F.M. Vos, en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, vertegenwoordigd door S.N.S. de Mol Moncourt, bijgestaan door mr. I.M. van der Heijden, advocaat te Den Haag, hun gegeven inlichtingen toegelicht.OverwegingenInleiding1.    Het bestreden besluit is een partiële herziening van het bestemmingsplan "Buitengebied Mill en Sint Hubert" van 7 juni 2012. Met het plan is beoogd de geldende juridisch-planologische regeling voor het buitengebied te actualiseren, onder meer door de planologische mogelijkheden voor veehouderijen in overeenstemming te brengen met de regels die aan veehouderijen zijn gesteld in de provinciale Verordening ruimte Noord-Brabant, vastgesteld op 8 juli 2017 en in werking getreden op 15 juli 2017 (hierna: de Verordening). Het bestreden besluit voegt aan de bestemmingen "Agrarisch" en "Agrarisch met waarden - Groenblauwe Mantel" onder meer twee afwijkingsbevoegdheden toe. Daarnaast wijzigt het bestreden besluit een aantal voorwaarden waaronder gebruik mag worden gemaakt van de in het plan opgenomen bevoegdheden de bestemmingen "Agrarisch" en "Agrarisch met waarden - Groenblauwe Mantel" te wijzigen.2.    POV is een vereniging die opkomt voor de belangen van varkenshouders in Nederland. Zij kan zich niet verenigen met de in het plan opgenomen afwijkings- en wijzigingsbevoegdheden die weliswaar ontwikkelingen voor veehouderijen mogelijk maken maar waarvan alleen onder bepaalde voorwaarden gebruik kan worden gemaakt. De voorwaarden die in de desbetreffende planregels worden gesteld, gaan over het treffen van maatregelen die invulling gegeven aan een zogeheten zorgvuldige veehouderij, over de norm voor cumulatieve geurhinder, over de norm voor de achtergrondconcentratie fijnstof, over het voeren van een zorgvuldige dialoog en over de zogeheten stalderingsregeling. Deze voorwaarden heeft de raad aan de ontwikkeling van veehouderijen gesteld met inachtneming van de regels voor veehouderijen in de Verordening. Provinciale staten hebben de desbetreffende regels in de Verordening aan veehouderijen gesteld om de impact van veehouderijen op de omgeving te verminderen.De (plan)regels die onderwerp zijn van het geschil3.    POV bestrijdt bepaalde afwijkings- en wijzigingsbevoegdheden die in het plan zijn opgenomen. Het bevoegd gezag kan door het verlenen van een omgevingsvergunning op gronden met de bestemmingen "Agrarisch" en "Agrarisch met waarden - Groenblauwe mantel" op basis van artikel 3, lid 3.3, sub 3.3.5, en artikel 7, lid 7.3, sub 7.3.5 onder voorwaarden afwijken van de bouwregels voor het bouwen of vergroten van een dierenverblijf voor veehouderijen waarbij de gezamenlijke oppervlakte van dierenverblijven toeneemt. Ook kan het bevoegd gezag door het verlenen van een omgevingsvergunning op gronden met de bestemmingen "Agrarisch" en "Agrarisch met waarden - Groenblauwe mantel" op basis van artikel 3, lid 3.5, sub 3.5.3, en artikel 7, lid 7.5, sub 7.5.3, onder voorwaarden afwijken van de gebruiksregels voor het in gebruik nemen van gebouwen als dierenverblijf voor veehouderijen waarbij de gezamenlijke oppervlakte van dierenverblijven toeneemt. Daarnaast is het college van burgemeester en wethouders bevoegd de bestemmingen "Agrarisch" en "Agrarisch met waarden - Groenblauwe mantel" op basis van artikel 3, lid 3.7, sub 3.7.2, en artikel 7, lid 7.7, sub 7.7.2, onder voorwaarden te wijzigen ten behoeve van de vormverandering en/of vergroting van het bouwvlak van een veehouderij. Tot slot is het college van burgemeester en wethouders bevoegd de bestemming "Agrarisch" op basis van artikel 3, lid 3.7, sub 3.7.4, onder voorwaarden te wijzigen in die zin dat aan de bouwvlakken zonder de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - veehouderij" en "specifieke vorm van agrarisch - overig niet-grondgebonden agrarisch bedrijf" deze aanduiding wordt toegevoegd.3.1.    De voorwaarden waaronder het bevoegd gezag gebruik kan maken van de desbetreffende afwijkings- en wijzigingsbevoegdheden zijn onder meer de volgende voorwaarden:- Er dienen maatregelen te worden getroffen en in stand te worden gehouden die invulling geven aan een zorgvuldige veehouderij. Er is sprake van een zorgvuldige veehouderij indien wordt voldaan aan de nadere regels die hieromtrent op basis van de Verordening ruimte door gedeputeerde staten zijn gesteld, zoals die regels gelden op het tijdstip van ontvangst van de ontvankelijke omgevingsvergunningaanvraag.- Er is aangetoond dat de kans op cumulatieve geurhinder (achtergrondbelasting) op geurgevoelige objecten, in de bebouwde kom niet hoger is dan 12% en in het buitengebied niet hoger is dan 20%, tenzij er - indien blijkt dat de achtergrondbelasting hoger is dan voornoemde percentages - maatregelen worden getroffen door de veehouderij die tot een daling leiden van de achtergrondbelasting, welke ten minste de eigen bijdrage aan de overschrijding van de achtergrondbelasting compenseert.- Er is aangetoond dat de achtergrondconcentratie, vermeerderd met de bijdrage van het initiatief, een jaargemiddelde concentratie (PM10) op gevoelige objecten veroorzaakt van maximaal 31,2 microgram per m3.- Er is een zorgvuldige dialoog gevoerd, gericht op het betrekken van de belangen van de omgeving van het initiatief.- Een toename van de gezamenlijke oppervlakte van dierenverblijven voor een hokdierhouderij is uitsluitend toegestaan indien:1 binnen het stalderingsgebied bestaand dierenverblijf van een hokdierhouderij is gesaneerd door sloop of herbestemming, waarbij geldt dat:•    de bestaande dierenverblijven die zijn gesaneerd dienen te voldoen aan de criteria die in de provinciale Verordening ruimte zijn gesteld aan 'bestaande dierenverblijven', zoals die criteria gelden op het tijdstip van ontvangst van de ontvankelijke omgevingsvergunningaanvraag;•    het gebruik van de bestaande dierenverblijven als dierenverblijf juridisch en feitelijk dient te zijn beëindigd;2 de oppervlakte van de sanering als bedoeld onder 1 tenminste 110% bedraagt van de oppervlakte aan dierenverblijf die wordt opgericht;3 de sanering als bedoeld onder 1 plaatsvindt in directe samenhang met de bouw of vergroting van een dierenverblijf en voor de sanering geen gebruik is gemaakt van een andere regeling;4 door of namens Gedeputeerde Staten is getoetst of aan de voorwaarden onder 1 tot en met 3 is voldaan en het door of namens gedeputeerde staten afgegeven bewijs dat aan deze voorwaarden is voldaan wordt overgelegd.3.2.    De raad heeft toegelicht dat hij deze voorwaarden aan de desbetreffende afwijkings- en wijzigingsbevoegdheden verbindt, omdat de raad er op grond van artikel 4.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) toe gehouden is het plan in overeenstemming te brengen met de regels in de Verordening. Bovendien is de raad van oordeel dat hij het beleid dat daaraan ten grondslag ligt in overeenstemming acht met een goede ruimtelijke ordening. Met de in het plan opgenomen afwijkings- en wijzigingsbevoegdheden die POV bestrijdt, beoogt de raad het plan in overeenstemming te brengen met artikel 6.3, eerste lid, aanhef en onder a, d, e, en g, artikel 6.3, tweede lid, aanhef, sub a onder I, III, IV en V, artikel 6.3, derde lid, artikel 7.3, eerste lid, aanhef en onder a, d, e, en g, artikel 7.3, tweede lid, aanhef, sub a onder I, III, IV en V, artikel 7.3, derde lid, en artikel 26.1 van de Verordening.3.3.    De artikelen 6.3, eerste lid, en 7.3, eerste lid, van de Verordening regelen onder welke voorwaarden een bestemmingsplan dat in de groenblauwe mantel of gemengd landelijk gebied ligt, kan voorzien in een uitbreiding van, een vestiging van of een omschakeling naar een veehouderij. De artikelen 6.3, tweede lid, en 7.3, tweede lid, regelen dat een bestemmingsplan dat in de groenblauwe mantel of gemengd landelijk gebied ligt, voor een bestaande veehouderij moet bepalen dat een toename van de oppervlakte van de bestaande gebouwen alleen onder bepaalde voorwaarden is toegestaan. De voorwaarden die in de Verordening zijn gesteld, zijn onder andere dat maatregelen worden getroffen en in stand gehouden die invulling geen aan een zorgvuldige veehouderij, dat is aangetoond dat de kans op cumulatieve geurhinder (achtergrondbelasting) op geurgevoelige objecten in de bebouwde kom niet hoger is dan 12% en in het buitengebied niet hoger is dan 20%, dat is aangetoond dat de achtergrondconcentratie, vermeerderd met de bijdrage van het initiatief, een jaargemiddelde fijnstofconcentratie (PM10) op gevoelige objecten veroorzaakt van maximaal 31,2 microgram per m3 en dat een zorgvuldige dialoog is gevoerd, gericht op het betrekken van de belangen van de omgeving in de planontwikkeling. In de artikelen 6.3, derde lid, en 7.3, derde lid, is bepaald dat het college van gedeputeerde staten (hierna: het college) nadere regels stelt over de inzet van maatregelen die bijdragen aan de ontwikkeling naar zorgvuldige veehouderij. In aanvulling op de artikelen 6.3 en 7.3 hebben provinciale staten in artikel 26.1 van de Verordening bepaald dat een bestemmingsplan ter plaatse van de aanduiding "Stalderingsgebied" bepaalt dat de vestiging van of de omschakeling naar een hokdierhouderij alleen is toegestaan als bewijs is overgelegd dat aan de voorwaarden van artikel 26.1 is voldaan.3.4.    De hiervoor genoemde regels in de Verordening zijn vastgesteld met inachtneming van artikel 7l van het Besluit uitvoering Chw. Dit artikel is op 18 maart 2015 in werking getreden en bepaalde ten tijde van het vaststellen van het bestemmingsplan dat provinciale staten van Noord-Brabant in aanvulling op artikel 4.1 juncto artikel 3.1, eerste lid, van de Wro uiterlijk op 18 maart 2018 in de provinciale verordening ruimte regels kunnen stellen omtrent de inhoud van bestemmingsplannen, die strekken ten behoeve van het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving, een goede omgevingskwaliteit, mede met inachtneming van het belang om private inspanningen gericht op een duurzame en zorgvuldige veehouderij te bevorderen. Op grond van artikel 7l, tweede lid, kunnen hiertoe behoren regels waarbij in afwijking van de artikelen 2 en 6 van de Wgv voorschriften worden gesteld over de cumulatieve geurhinder veroorzaakt door veehouderijen.3.5.    Met artikel 7l van het Besluit uitvoering Chw is toepassing gegeven aan artikel 2.4, eerste lid, van de Chw. Artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder h en k, van de Chw bepaalt dat bij algemene maatregel van bestuur bij wege van experiment kan worden afgeweken van het bepaalde bij of krachtens de Wgv en de Wro. Op grond van artikel 2.4, tweede lid, van de Chw kan uitsluitend toepassing worden gegeven aan het eerste lid, indien het experiment bijdraagt aan innovatieve ontwikkelingen en voldoende aannemelijk is dat uitvoering ervan bijdraagt aan het bestrijden van de economische crisis en aan de duurzaamheid. Op grond van het derde lid wordt bij de algemene maatregel van bestuur, bedoeld in het eerste lid, bepaald welke afwijking of afwijkingen van de betrokken in het eerste lid genoemde wet of wetten is toegestaan, wat de ten hoogste toegestane tijdsduur van die afwijking of afwijkingen is en op welke wijze wordt vastgesteld of een afwijking aan haar doel beantwoordt en of de tijdsduur daarvan aanpassing behoeft.4.    De voor de zaak relevante bepalingen in de Chw, het Besluit uitvoering Chw, de Verordening en de relevante planregels zijn geciteerd in de bijlage bij deze uitspraak.Exceptieve toetsing5.    De betogen van POV houden in dat de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan de desbetreffende regels uit de Verordening niet in acht had mogen nemen omdat deze regels onverbindend zijn dan wel buiten toepassing moeten worden gelaten. Volgens POV is artikel 7l van het Besluit uitvoering Chw in strijd met artikel 2.4 van de Chw, is de norm voor de cumulatieve geurhinder in strijd met de Wet geurhinder en veehouderij (hierna: Wgv), is de norm voor de achtergrondbelasting fijnstof in strijd met de Wet milieubeheer, zijn de bestreden regels in de Verordening in strijd met artikel 4.1, eerste lid, van de Wro en zijn de desbetreffende regels in strijd met bepaalde algemene beginselen van behoorlijk bestuur.6.    Bij het beoordelen van deze beroepsgronden is sprake van een zogenoemde exceptieve toetsing. Deze toetsing houdt in dat algemeen verbindende voorschriften die geen wet in formele zin zijn, door de rechter kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. De rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindende voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer.De intensiteit van die beoordeling is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. In dat laatste geval heeft de rechter niet de taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Wat betreft de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn.Bij de toetsing van de wijze waarop door het regelgevende orgaan aan de hem toekomende beslissingsruimte inhoud is gegeven, kunnen, naast toetsing aan artikel 3:4 Awb en aan ongeschreven materiële beginselen als het gelijkheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel, ook het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 Awb) en het beginsel van een deugdelijke motivering een rol spelen. De enkele strijd met deze formele beginselen kan echter niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Dat laat onverlet dat, indien als gevolg van een gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding van het voorschrift door de rechter niet kan worden beoordeeld of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, dit ertoe kan leiden dat de bestuursrechter het voorschrift buiten toepassing laat en een daarop berustend besluit om die reden vernietigt. Als het vaststellende orgaan bij het voorbereiden en nemen van een algemeen verbindend voorschrift de negatieve gevolgen daarvan voor een bepaalde groep uitdrukkelijk heeft betrokken en de afweging deugdelijk heeft gemotiveerd, voldoet deze keuze aan het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel en beperkt de toetsing door de bestuursrechter zich in het algemeen tot de vraag of de regeling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel (vergelijk de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016).Is artikel 7l van het Besluit uitvoering Chw onverbindend wegens strijd met artikel 2.4 van de Chw?Ingetrokken beroepsgronden7.    POV heeft de beroepsgrond dat het ruimtelijke afwegingskader zoals dat is neergelegd in artikel 4.1 en 3.1 van de Wro niet mag worden aangepast op basis van een algemene maatregel van bestuur en dat artikel 2.4 van de Chw niet toestaat dat provinciale staten regels in afwijking van de Wro stellen, ter zitting ingetrokken. Ook de beroepsgrond dat artikel 7l van het Besluit uitvoering Chw in strijd is met artikel 2.4, derde lid, van de Chw heeft POV ingetrokken.Beroepsgronden8.    POV betoogt dat artikel 7l, tweede lid, van het Besluit uitvoering Chw onverbindend is, omdat het in strijd is met artikel 2.4, eerste lid, van de Chw. Zij voert onder verwijzing naar een advies van B.W.N. de Waard en G.-J. Leenknegt verbonden aan de Tilburg University Law School aan dat artikel 7l, tweede lid, ten onrechte bepaalt dat in de Verordening in afwijking van de Wgv een norm voor cumulatieve geurhinder kan worden gesteld. Volgens POV mag een lagere regeling zoals artikel 7l, tweede lid, van het Besluit uitvoering Chw niet afwijken van een hogere regeling zoals de Wgv. In zo'n geval wordt het afwegingskader bij een algemene maatregel van bestuur aangepast ten opzichte van een wet in formele zin. Verder voert zij aan dat de regelgevende bevoegdheid van de regering in artikel 7l, tweede lid, in samenhang gelezen met het eerste lid, van het Besluit uitvoering Chw ten onrechte wordt gedelegeerd aan provinciale staten. Daarnaast hebben niet provinciale staten maar gemeenten op grond van de Wgv een bevoegdheid om normen te stellen die geurhinder moeten voorkomen. Volgens POV kan die bevoegdheid niet via een algemene maatregel van bestuur, zoals artikel 7l van het Besluit uitvoering Chw, worden gecreëerd. De formele wetgever heeft met de woorden "bij algemene maatregel van bestuur" in artikel 2.4, eerste lid, van de Chw volgens POV uitdrukkelijk uitgesloten dat de regering de regelgevende bevoegdheid aan provinciale staten delegeert.8.1.    Artikel 7l, tweede lid in samenhang gelezen met het eerste lid, van het Besluit uitvoering Chw, bepaalt dat provinciale staten van Noord-Brabant in aanvulling op artikel 4.1 juncto artikel 3.1, eerste lid, van de Wro uiterlijk op 18 maart 2018 in de provinciale verordening ruimte regels kunnen stellen omtrent de inhoud van bestemmingsplannen waarbij in afwijking van de artikelen 2 en 6 van de Wgv voorschriften worden gesteld over de cumulatieve geurhinder veroorzaakt door veehouderijen.8.2.    Artikel 7l, tweede lid, bepaalt dat in de Verordening voorschriften mogen worden gesteld over de cumulatieve geurhinder veroorzaakt door veehouderijen. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld (uitspraak van 19 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1969, overweging 5.8, en uitspraak van 2 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1468, overweging 5.4) hebben de bepalingen in de Wgv alleen betrekking op de voorgrondbelasting, de geurbelasting die een individuele veehouderij op een geurgevoelig object veroorzaakt. Voor de cumulatieve geurbelasting van alle veehouderijen in een gebied (ook wel - de achtergrondbelasting - genoemd) wordt in de Wgv, noch in andere wetgeving een kader geboden. De beoordeling en normering van de cumulatieve geurbelasting vindt daarom in beginsel plaats in het ruimtelijke spoor, waaronder in een bestemmingsplan. Dit betekent dat planregels over cumulatieve geurhinder veroorzaakt door veehouderijen door de raad mogen worden gesteld op basis van artikel 3.1, eerste lid, van de Wro en in het verlengde daarvan door provinciale staten op basis van artikel 4.1, eerste lid, van de Wro. De norm in de Verordening over de cumulatieve geurhinder veroorzaakt door veehouderijen kan dus zonder toepassing van artikel 7l, tweede lid, van het Besluit uitvoering Chw worden gesteld. Provinciale staten hebben die bevoegdheid immers op grond van artikel 4.1, eerste lid, van de Wro. Om die reden komt de Afdeling niet toe aan de vraag of artikel 7l, tweede lid, van het Besluit uitvoering Chw in strijd is met artikel 2.4, eerste lid, van de Chw.9.    Daarnaast betoogt POV dat artikel 7l, eerste lid, van het Besluit uitvoering Chw onverbindend is, omdat dit artikel niet aan de voorwaarden van artikel 2.4, tweede lid, van de Chw voldoet. Volgens POV is geen sprake van een experiment dat bijdraagt aan innovatieve ontwikkelingen en is niet aannemelijk dat het experiment bijdraagt aan de bestrijding van de economische crisis en aan de duurzaamheid. Zij voert aan dat de bevoegdheid voor provinciale staten om op grond van artikel 7l in afwijking van de Wro in de Verordening regels te stellen ten behoeve van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving, een goede omgevingskwaliteit, niet als een experiment kan worden aangemerkt. Zulke regels zijn volgens haar al veelvuldig in bestemmingsplannen opgenomen omdat op grond van artikel 7c van het Besluit uitvoering Chw, vooruitlopend op de inwerkingtreding van de Omgevingswet, bestemmingsplannen met een verbrede reikwijdte zijn vastgesteld. Daarnaast betwist POV dat de mogelijkheid voor provinciale staten om in de Verordening regels te stellen omtrent de inhoud van bestemmingsplannen ten behoeve van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving, een goede omgevingskwaliteit, bijdraagt aan innovatieve ontwikkelingen. Tot slot voert POV aan dat zulke regels in de Verordening evenmin bijdragen aan de versterking van de economische structuur. POV stelt dat de op grond van artikel 7l van het Besluit uitvoering Chw gestelde regels voor varkenshouders leiden tot aanzienlijk extra kosten. De transitie naar een zorgvuldige veehouderij is afhankelijk gesteld van wat zij in hun bedrijf investeren. Dit heeft tot gevolg dat de transitie naar een zorgvuldige veehouderij de economische structuur niet versterkt, maar juist verslechtert.9.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraken van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616, en 25 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1398) moet onder "experiment" in artikel 2.4 van de Chw worden verstaan, de mogelijkheid om van bepaalde wettelijke bepalingen af te wijken. In het geval van artikel 7l van het Besluit uitvoering Chw is het experiment als bedoeld in artikel 2.4 van de Chw de mogelijkheid voor provinciale staten van Noord-Brabant om in aanvulling op de bevoegdheid in artikel 4.1 van de Wro in de provinciale verordening ruimte regels te stellen omtrent de inhoud van bestemmingsplannen met een bredere reikwijdte dan een goede ruimtelijke ordening, te weten een veilige en gezonde fysieke leefomgeving, een goede omgevingskwaliteit. Het aantal keren dat gebruik wordt gemaakt van een wettelijke afwijkingsbevoegdheid in het Besluit uitvoering Chw, is niet doorslaggevend voor de vraag of sprake is van een experiment als bedoeld in artikel 2.4 van de Chw. Dat ook regels die strekken ten behoeve van het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving, een goede omgevingskwaliteit, in aanvulling op artikel 3.1, eerste lid, van de Wro al verschillende keren door gemeenteraden zijn opgenomen in bestemmingsplannen betekent niet dat de mogelijkheid voor provinciale staten van Noord-Brabant om af te wijken van artikel 4.1 van de Wro geen experiment is als bedoeld in artikel 2.4 van de Chw.9.2.    Verder staat ter beoordeling of artikel 7l van het Besluit uitvoering Chw in overeenstemming is met artikel 2.4, tweede lid, van de Chw, waarbij tussen partijen ter discussie staat of het experiment bijdraagt aan innovatieve ontwikkelingen en voldoende aannemelijk is dat uitvoering ervan bijdraagt aan het bestrijden van de economische crisis en de duurzaamheid. Over het criterium dat aannemelijk moet zijn dat uitvoering van het experiment bijdraagt aan het bestrijden van de economische crisis, heeft de Afdeling eerder overwogen dat in de uitdrukkelijke beslissing van de wetgever om de Chw permanent te maken aanleiding bestaat voor een ruimere uitleg van dit criterium. Dit criterium moet in het licht van het permanent maken van de Chw zo worden uitgelegd, dat aannemelijk moet zijn dat het experiment bijdraagt aan de versterking van de economische structuur. De regering heeft hierbij beoordelingsruimte.9.3.    Artikel 7l van het Besluit uitvoering Chw biedt voor provinciale staten van Noord-Brabant de mogelijkheid om niet alleen regels te stellen die strekken ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening, maar ook om in aanvulling op artikel 4.1 juncto artikel 3.1, eerste lid, van de Wro regels te stellen die strekken ten behoeve van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving, een goede omgevingskwaliteit, mede met inachtneming van het belang om private inspanningen gericht op een duurzame en zorgvuldige veehouderij te bevorderen. Dit artikel is toegevoegd aan het Besluit uitvoering Chw bij het Besluit van 2 maart 2015 tot aanvulling van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet en van de bijlagen bij de Crisis- en herstelwet (negende tranche, Stb. 2015, 109). De minister heeft toegelicht dat de regering deze afwijkingsmogelijkheid in het Besluit uitvoering Chw heeft opgenomen zodat provinciale staten de mogelijkheid hebben om veehouderijen te stimuleren over te stappen naar een duurzame en innovatieve veehouderij. In de nota van toelichting bij de negende tranche van het Besluit uitvoering Chw is uitgelegd waarom deze overstap nodig is. Vanwege de impact van veehouderijen op de leefomgeving, de natuur en het landschap door schaalvergroting en intensivering van veehouderijen, zijn provinciale staten genoodzaakt de ontwikkelruimte van veehouderijen te beperken. Door provinciale staten op grond van artikel 7l van het Besluit uitvoering Chw de mogelijkheid te bieden in de Verordening voorwaarden te stellen die veehouders stimuleren over te stappen naar een duurzame en zorgvuldige veehouderij, kan er volgens de minister ook in de toekomst ruimte aan veehouderijen worden geboden om te ontwikkelen en wordt de positie van deze sector op economisch gebied op de lange termijn versterkt. De overstap naar een zorgvuldige veehouderij is weliswaar mede afhankelijk van wat onder andere varkenshouders in hun bedrijf investeren, maar dat maakt niet dat de wettelijke afwijkingsmogelijkheid in artikel 7l van het Besluit uitvoering Chw om die reden niet bijdraagt aan de versterking van de economische structuur.Gelet op de hiervoor weergegeven toelichting is de Afdeling van oordeel dat de afwijkingsbevoegdheid in artikel 7l van het Besluit uitvoering Chw bijdraagt aan innovatieve ontwikkelingen en voldoende aannemelijk is dat uitvoering ervan bijdraagt aan de versterking van de economische structuur en de duurzaamheid bevordert.Het betoog faalt.10.    Verder betoogt POV dat de doelstelling van artikel 7l van het Besluit uitvoering Chw in strijd is met die van artikel 2.4 van de Chw. Het doel van artikel 7l van het Besluit uitvoering Chw is volgens hen dat provinciale staten van Noord-Brabant beperkingen kunnen stellen aan de exploitatie en groei van veehouderijen, terwijl het doel van artikel 2.4 van de Chw juist is om wettelijke belemmeringen weg te nemen om op die manier urgente projecten zoals infrastructurele projecten en projecten op het gebied van duurzaamheid, energie en innovatie versneld te kunnen uitvoeren en daarmee bij te dragen aan economisch herstel.10.1.    De Afdeling overweegt dat de Chw op 31 maart 2010 weliswaar in werking is getreden om de economische crisis en de negatieve gevolgen daarvan voor de economie en de werkgelegenheid te bestrijden, maar dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Chw (Kamerstukken II 2009/10, 32 127, nr. 3) blijkt dat deze wet ook altijd tot doel heeft gehad duurzame en innovatieve experimenten mogelijk te maken om de economische structuur op de langere termijn te versterken. En waar de Chw tijdens de economische crisis een aanjaagfunctie voor een bepaalde tijd vervulde, heeft de Chw sinds 2013 een permanent karakter om de economische structuur blijvend te versterken en innovatieve experimenten mogelijk te maken. Artikel 2.4 van de Chw biedt een regeling voor experimenten die bijdragen aan innovatie en aan duurzaamheid. Zoals hiervoor in 9.1 en 9.3 is overwogen, is artikel 7l van het Besluit uitvoering Chw een experiment dat bijdraagt aan innovatieve ontwikkelingen en is voldoende aannemelijk dat uitvoering ervan bijdraagt aan het bestrijden van de economische structuur en aan de duurzaamheid. Dat op grond van artikel 7l regels kunnen worden gesteld die de groeimogelijkheid van veehouderijen beperken, betekent niet dat artikel 7l van het Besluit uitvoering Chw daarom in strijd is met artikel 2.4 van de Chw. Artikel 2.4 van de Chw heeft niet tot doel dat de regels die op basis van artikel 7l van het Besluit uitvoering Chw bij wege van experiment in afwijking van wettelijke bepalingen mogen worden gesteld, alleen ten bate mogen zijn van de veehouderijsector. De doelstelling van artikel 7l van het Besluit uitvoering Chw die is gericht op de overstap naar een duurzame en zorgvuldige veehouderij is daarom in overeenstemming met die van artikel 2.4 van de Chw.Het betoog faalt.Conclusie over verbindendheid van artikel 7l van het Besluit uitvoering Chw11.    Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 7l van het Besluit uitvoering Chw onverbindend is wegens strijd met artikel 2.4 van de Chw.Zijn de regels in de Verordening over cumulatieve geurhinder onverbindend wegens strijd met de Wgv?12.    POV betoogt dat provinciale staten in de Verordening geen regels mogen stellen over cumulatieve geurhinder. Alleen een gemeenteraad is op grond van de Wgv bevoegd om een geurverordening op te stellen. Daarin kan een andere waarde of afstand van toepassing worden verklaard dan de desbetreffende waarde of afstand in de Wgv of het Activiteitenbesluit milieubeheer. De gemeenteraad betrekt daar in elk geval de cumulatieve geurbelasting bij. De Wgv gaat volgens POV dus ook over cumulatieve geurhinder en alleen de gemeenteraad is bevoegd dat aspect te betrekken bij het opstellen van een geurverordening.12.1.    In de bestreden planregels is de voorwaarde opgenomen dat aangetoond moet zijn dat de kans op cumulatieve geurhinder (achtergrondbelasting) op geurgevoelige objecten, in de bebouwde kom niet hoger is dan 12% en in het buitengebied niet hoger is dan 20%, tenzij er - indien blijkt dat de achtergrondbelasting hoger is dan voornoemde percentages - maatregelen worden getroffen door de veehouderij die tot een daling leiden van de achtergrondbelasting, welke ten minste de eigen bijdrage aan de overschrijding van de achtergrondbelasting compenseert. Deze voorwaarde is overeenkomstig de artikelen 6.3, eerste lid en onder d, 6.3, tweede lid, sub a onder III, 7.3, eerste lid en onder d, en 7.3, tweede lid, sub a onder III, van de Verordening in het plan opgenomen.12.2.    Zoals hiervoor in 8.2 onder verwijzing naar de uitspraak van 19 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1969, overweging 5.8, en uitspraak van 2 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1468, overweging 5.4, is overwogen, hebben de bepalingen in de Wgv alleen betrekking op de voorgrondbelasting, de geurbelasting die een individuele veehouderij op een geurgevoelig object veroorzaakt. POV stelt terecht dat alleen een gemeenteraad op grond van de Wgv bevoegd is een geurverordening op te stellen. Maar het feit dat de gemeenteraad bij het bepalen van een andere waarde of afstand in een geurverordening voor de voorgrondbelasting de in artikel 8 van de Wgv genoemde omstandigheden moet betrekken en dus rekening houdt met een in de visie van die gemeenten acceptabel geurhinderniveau, betekent niet dat artikel 6 van de Wgv en artikel 3.118 van het Activiteitenbesluit milieubeheer normen stellen voor cumulatieve geurhinder. Voor de cumulatieve geurbelasting van het totale aantal veehouderijen in een gebied, de achtergrondbelasting, wordt in de Wgv, noch in andere wetgeving een kader geboden. De beoordeling en normering van de cumulatieve geurbelasting vindt daarom in beginsel plaats in het ruimtelijke spoor. Dit betekent dat provinciale staten op basis van artikel 4.1, eerste lid, van de Wro - indien ook aan de overige voorwaarden van dat artikel is voldaan - regels mogen stellen omtrent de inhoud van bestemmingsplannen waarbij voorschriften worden gesteld over de cumulatieve geurhinder veroorzaakt door veehouderijen. De artikelen 6.3, eerste lid en onder d, 6.3, tweede lid, sub a onder III, 7.3, eerste lid en onder d, en 7.3, tweede lid, sub a onder III, van de Verordening over cumulatieve geurhinder zijn daarom niet in strijd met de Wgv.Het betoog faalt.Zijn de regels in de Verordening over de jaargemiddelde fijnstofconcentratie (PM10) onverbindend wegens strijd met de Wet milieubeheer?13.    POV betoogt dat provinciale staten in de Verordening geen regels mogen stellen over de jaargemiddelde fijnstofconcentratie (PM10). Volgens POV biedt de Wet milieubeheer die mogelijkheid niet. Zij wijst op artikel 5.6 in samenhang gelezen met artikel 5.5 van de Wet milieubeheer en op artikel 5.16, tweede lid, van die wet. De mogelijkheid om in de Verordening een andere jaargemiddelde fijnstofconcentratie (PM10) op te nemen dan in titel 5.2 van de Wet milieubeheer, is volgens POV ook juist nadrukkelijk uitgesloten in artikel 2.4, eerste lid, van de Chw. Dit betekent volgens POV dat ook in het plan geen regel mocht worden gesteld over de jaargemiddelde fijnstofconcentratie (PM10).13.1.    In de bestreden planregels is de voorwaarde opgenomen dat aangetoond moet zijn dat de achtergrondconcentratie, vermeerderd met de bijdrage van het initiatief, een jaargemiddelde fijnstofconcentratie (PM10) op gevoelige objecten veroorzaakt van maximaal 31,2 microgram per m3. Deze voorwaarde is overeenkomstig de artikelen 6.3, eerste lid en onder e, 6.3, tweede lid, sub a onder IV, 7.3, eerste lid en onder e, en 7.3, tweede lid, sub a onder IV, van de Verordening in het plan opgenomen.13.2.    Provinciale staten hebben toegelicht dat zij er belang aan hechten de jaargemiddelde fijnstofconcentratie (PM10) te regelen via het ruimtelijke spoor. Zij trekken een parallel met de cumulatieve geurbelasting in aanvulling op de Wgv. Onder verwijzing naar de toelichting van de artikelen 6.3 en 7.3 van de Verordening stellen provinciale staten dat de berekende concentraties fijnstof op veel locaties maar net onder de grenswaarde ligt die is opgenomen in bijlage 2 van de Wet milieubeheer. Volgens provinciale staten neemt daardoor de noodzaak toe om een norm op te nemen die nieuwe overschrijdingssituaties voorkomt en bestaande overschrijdingen niet verder kunnen toenemen. Zij hebben daarbij toegelicht dat een jaargemiddelde fijnstofconcentratie van 31,2 microgram per m3 volgens het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (hierna: RIVM) overeenkomt met de situatie dat het aantal 24-uurgemiddelde concentraties van 50 microgram per m3 35 maal per kalenderjaar wordt overschreden.13.3.    In hoofdstuk 5, titel 5.2, in samenhang gelezen met bijlage 2 van de Wet milieubeheer zijn eisen aan de luchtkwaliteit in Nederland gesteld om de gezondheid van de mens en van het milieu als geheel te beschermen. Voorschrift 4.1, aanhef en onder a, van bijlage 2 bepaalt dat voor de bescherming van de gezondheid van de mens voor zwevende deeltjes (PM10) als grenswaarde geldt: 40 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie. Voorschrift 4.1, aanhef en onder b, van bijlage 2 bepaalt dat voor de bescherming van de gezondheid van de mens voor zwevende deeltjes (PM10) als grenswaarde geldt: 50 microgram per m3 als vierentwintig-uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal vijfendertig maal per kalenderjaar mag worden overschreden. Op grond van artikel 5.7, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt onder grenswaarde verstaan: kwaliteitsniveau met als doel schadelijke gevolgen voor de menselijke gezondheid of het milieu als geheel te vermijden, te voorkomen of te verminderen en dat binnen een bepaalde termijn moet worden bereikt en, wanneer het eenmaal is bereikt, niet meer mag worden overschreden.13.4.    De Afdeling stelt voorop dat artikel 7l van het Besluit uitvoering Chw geen mogelijkheid biedt om in de Verordening regels te stellen die afwijken van het bepaalde bij of krachtens titel 5.2 van de Wet milieubeheer. Hieruit leidt de Afdeling af dat de regels in de Verordening over de toegestane jaargemiddelde fijnstofconcentratie (PM10) zijn gesteld op basis van artikel 4.1, eerste lid, van de Wro. De vraag die voorligt, is of de door provinciale staten in de Verordening gestelde regel over de toegestane jaargemiddelde fijnstofconcentratie in overeenstemming is met de Wet milieubeheer.13.5.    De artikelen 5.6 en 5.16, tweede lid, van de Wet milieubeheer vallen onder titel 5.2 van die wet. Artikel 5.6 bepaalt dat ten aanzien van de kwaliteit van de buitenlucht uitsluitend titel 5.2, bijlage 2 en de op die titel berustende bepalingen gelden. In artikel 5.16, tweede lid, is limitatief opgesomd bij welke besluiten het bevoegd gezag de gevolgen daarvan voor de luchtkwaliteit moet betrekken. Het besluit waarbij een bestemmingsplan wordt vastgesteld, is er daar een van. De luchtkwaliteitseisen in titel 5.2 van de Wet milieubeheer vormen dus het toetsingskader voor het bestemmingsplan en ook voor de daarin opgenomen afwijkings- en wijzigingsbevoegdheden. In dit geval is in het bestemmingsplan in een aantal afwijkings- en wijzigingsbevoegdheden de voorwaarde opgenomen dat wanneer gebruik wordt gemaakt van die bevoegdheid moet zijn aangetoond dat de achtergrondconcentratie, vermeerderd met de bijdrage van het initiatief, een jaargemiddelde fijnstofconcentratie (PM10) op gevoelige objecten veroorzaakt van maximaal 31,2 microgram per m3. Deze grenswaarde heeft de raad één op één overgenomen uit de artikelen 6.3, eerste lid en onder e, 6.3, tweede lid, sub a onder IV, 7.3, eerste lid en onder e, en 7.3, tweede lid, sub a onder IV, van de Verordening.Titel 5.2 van de Wet milieubeheer bevat een regeling voor luchtkwaliteit waaronder voor de jaargemiddelde fijnstofconcentratie (PM10) en dat is een uitputtende regeling. Dit betekent dat een regel in de Verordening over de jaargemiddelde fijnstofconcentratie (PM10) de sectorale milieuregelgeving voor luchtkwaliteit in de Wet milieubeheer doorkruist. Gelet hierop kan in het midden worden gelaten of de norm van maximaal 31,2 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie overeenkomt met of verschilt van de grenswaarde die is opgenomen in het voorschrift 4.1, aanhef en onder a, van bijlage 2 van de Wet milieubeheer. De Afdeling merkt hierbij op dat deze situatie verschilt met de regels in de Verordening over cumulatieve geurbelasting. De Wgv biedt immers geen wettelijk kader voor de cumulatieve geurbelasting.Het betoog slaagt.13.6.    Het voorgaande betekent dat provinciale staten in de Verordening geen regels omtrent de inhoud van bestemmingsplannen mogen stellen die betrekking hebben op de jaargemiddelde fijnstofconcentratie (PM10) in de Wet milieubeheer. Nu de artikelen 6.3, eerste lid en onder e, 6.3, tweede lid, sub a onder IV, 7.3, eerste lid en onder e, en 7.3, tweede lid, sub a onder IV, van de Verordening de sectorale milieuregeling voor luchtkwaliteit in titel 5.2 van de Wet milieubeheer doorkruisen, zijn deze artikelen in de Verordening onverbindend wegens strijd met de Wet milieubeheer. Dit heeft tot gevolg dat ook de raad in de desbetreffende afwijkings- en wijzigingsbevoegdheden niet de voorwaarde heeft mogen stellen dat er is aangetoond dat de achtergrondconcentratie, vermeerderd met de bijdrage van het initiatief, een jaargemiddelde concentratie (PM10) op gevoelige objecten veroorzaakt van maximaal 31,2 microgram per m3. Het bestreden besluit dient in zoverre te worden vernietigd. Gelet hierop bespreekt de Afdeling de overige beroepsgronden van POV die samenhangen met deze voorwaarde niet meer.Zijn de regels in de artikelen 6.3 en 7.3 van de Verordening over de zorgvuldige veehouderij, de cumulatieve geurhinder en de zorgvuldige dialoog in strijd met artikel 4.1, eerste lid, van de Wro?14.    POV bestrijdt dat de regels in de Verordening over de zorgvuldige veehouderij, de cumulatieve geurhinder en de zorgvuldige dialoog waaraan in de bestreden planregels toepassing is gegeven, in overeenstemming zijn met artikel 4.1, eerste lid, van de Wro. Volgens POV maken provinciale belangen het met het oog op een goede ruimtelijke ordening niet noodzakelijk dat deze regels worden gesteld. Strijd met artikel 4.1, eerste lid, van de Wro heeft volgens POV tot gevolg dat een wettelijke grondslag voor de regels in de Verordening ontbreekt en deze inmenging daarom in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: Eerste Protocol).15.    Voor zover het beroep van POV is gericht tegen hetgeen is bepaald in artikel 35 van de Verordening (rechtstreeks werkende regels voor veehouderijen), overweegt de Afdeling dat dit artikel regels bevat die voorkomen dat gedurende de periode dat bestemmingsplannen nog niet zijn aangepast aan de regels van de Verordening, een toename van de bestaande oppervlakte dierenverblijf voor een veehouderij door het oprichten van gebouwen of door het in gebruik nemen van een aanwezig gebouw als dierenverblijf niet plaatsvindt zonder dat toepassing is gegeven aan de voorwaarden in de artikelen 6.3, tweede lid, 7.3, tweede lid, en de zogeheten stalderingsregeling in artikel 26.1 van de Verordening. Aangezien de raad het plan bij besluit van 8 februari 2018 heeft aangepast aan deze regels van de Verordening, hebben de regels in artikel 35 hun werking verloren en is dit artikel niet aan de orde bij de beoordeling van dit plan.Voor zover het beroep van POV is gericht tegen hetgeen is bepaald in de artikelen 6.4 en 7.4 van de Verordening (afwijkende regels veehouderij), overweegt de Afdeling dat een bestemmingsplan op grond van deze artikelen in afwijking van artikel 6.3, eerste lid, onder b, en artikel 7.3, eerste lid, onder b, in bepaalde situaties een uitbreiding van een zorgvuldige veehouderij boven de 1,5 hectare mogelijk kan maken. Het voorliggende plan biedt de bevoegdheid aan het college van burgemeester en wethouders de bestemmingen "Agrarisch" en "Agrarisch met waarden - Groenblauwe mantel" onder voorwaarden te wijzigen ten behoeve van de vormverandering en/of vergroting van het bouwvlak van een veehouderij. Eén van die voorwaarden is dat vergroting van het bouwvlak is toegestaan tot maximaal 1,5 hectare. Verder biedt het plan de bevoegdheid aan het college van burgemeester en wethouders de bestemming "Agrarisch" onder voorwaarden te wijzigen in die zin dat aan de bouwvlakken zonder de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - veehouderij" en "specifieke vorm van agrarisch - overig niet-grondgebonden agrarisch bedrijf" deze aanduiding wordt toegevoegd. Eén van die voorwaarden is dat het bouwvlak bij omschakeling niet meer mag bedragen dan 1,5 hectare. Gelet op het voorgaande maken de planregels die POV bestrijdt, een uitbreiding van een veehouderij groter dan 1,5 hectare niet mogelijk. Dit betekent dat ook de artikelen 6.4 en 7.4 van de Verordening niet aan de orde zijn bij de beoordeling van dit plan. Het beroep mist in zoverre feitelijke grondslag.16.    De Afdeling beoordeelt hierna aan de hand van de beroepsgronden of de door POV bestreden regels in de artikelen 6.3 en 7.3 van de Verordening over de zorgvuldige veehouderij, de cumulatieve geurhinder en de zorgvuldige dialoog zijn vastgesteld in strijd met artikel 4.1, eerste lid, van de Wro.17.    POV leidt in dat voor een zorgvuldige inpassing van veehouderijen in hun omgeving in de zogenoemde Brabantse Zorgvuldigheidsscore Veehouderij (hierna: de BZV) maatregelen zijn opgenomen die volgens POV verder gaan dan landelijke wet- en regeling over die onderwerpen voorschrijven. Zij betoogt dat er geen provinciaal belang bestaat om zulke maatregelen in de BZV op te nemen, aangezien er voor die onderwerpen juist voor is gekozen om op rijksniveau afdoende wetgeving te maken. En voor zover de maatregelen in de BZV gaan over onderwerpen waarvoor geen landelijke wet- en regelgeving is vastgesteld, is dit volgens POV omdat er expliciet voor is gekozen over die onderwerpen geen regels op rijksniveau te stellen. Daarbij komt dat de onderwerpen waarvoor geen landelijke wet- en regelgeving is vastgesteld, zoals fosfaat-efficiency, volgens POV wel een rol spelen in het kader van bestaande wetgeving zoals de Meststoffenwet. Ook voor die onderwerpen ontbreekt dus een provinciaal belang om in de BZV maatregelen op te nemen, aldus POV. Daarnaast betoogt POV dat een provinciaal belang ontbreekt omdat de onderwerpen die in de BZV aan bod komen zoals dierenwelzijn, antibioticagebruik en brandveiligheid, voor de provincie Noord-Brabant niet belangrijker zijn dan voor een andere provincie. Wat betreft de norm voor de cumulatieve geurhinder betoogt POV dat een provinciaal belang ontbreekt omdat geurhinder een lokaal probleem is dat om een gebiedsgerichte aanpak op gemeentelijk niveau vraagt. Zij vindt daarvoor aanknopingspunten in artikel 6 van de Wgv dat alleen de gemeenteraad de bevoegdheid geeft om in een geurverordening een andere waarde of afstand vast te stellen. Wat betreft de voorwaarde in de Verordening dat een zorgvuldige dialoog moet zijn gevoerd, betoogt POV dat een provinciaal belang ontbreekt omdat het daarbij niet gaat om een belang waaraan bovengemeentelijke aspecten kleven. Zij wijst op de toelichting van de Verordening waarin is vermeld dat de gemeente beslist of de dialoog op een (voldoende) zorgvuldige wijze is uitgevoerd.Ook betoogt POV dat de regels in de Verordening geen ruimtelijk belang dienen. Volgens POV blijkt uit het Afwegingskader Provinciaal Belang 'Transitie naar zorgvuldige veehouderij' (hierna: het Afwegingskader) dat de regels voor veehouderijen in de Verordening worden gesteld vanuit het streven een top kennis- en innovatieregio te zijn. Daarnaast dienen de regels in de Verordening ter invulling van een zorgvuldige veehouderij geen ruimtelijk belang, omdat daarin certificaten zijn opgenomen die niet ruimtelijk relevante aspecten bevatten en die tevens geen betrekking hebben op een veilige en gezonde fysieke leefomgeving, een goede omgevingskwaliteit. Zij licht toe dat veehouders met het certificaat Maatlat Duurzame Veehouderij (hierna: MDV) maatregelen treffen op de aspecten diergezondheid, antibioticagebruik, dierenwelzijn, fosfaatefficiëntie, brandveiligheid en energie. Volgens POV hebben de voorwaarden in certificaten zoals de MDV betrekking op aspecten die geen ruimtelijk belang hebben. Zij verwijst in dit verband naar uitspraken van de Afdeling van 21 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:84 en 28 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2793, waarin is geoordeeld dat de voorwaarden die in de MDV worden gesteld ook betrekking hebben op aspecten die niet ruimtelijk relevant zijn. Volgens POV mogen certificaten daarom niet in de Verordening en dus evenmin in het bestemmingsplan worden voorgeschreven. Verder voert POV aan dat ook bepaalde maatregelen binnen de pijler Inrichting & Omgeving ter invulling van een zorgvuldige veehouderij niet ruimtelijk relevant zijn en tevens geen betrekking hebben op een veilige en gezonde fysieke leefomgeving, een goede omgevingskwaliteit. Zij redeneert dat geuremissies en fijnstofemissies van veehouderijen niet ruimtelijk relevant zijn als in de omgeving geen gevoelige objecten liggen. Alleen de hinder van milieueffecten is ruimtelijk relevant, omdat de hinder wordt bezien in samenhang met de desbetreffende omgeving. Daarnaast betoogt POV dat de voorwaarde in de Verordening dat een zorgvuldige dialoog moet zijn gevoerd geen ruimtelijk belang dient. De voorwaarde is er slechts op gericht om in een vroegtijdig stadium kennis te nemen van eventuele bezwaren, wensen en belangen van omwonenden.Tot slot betoogt POV dat geen noodzaak bestaat tot het stellen van de bestreden regels in de artikelen 6.3 en 7.3 van de Verordening. Zij voert aan dat maatregelen die in de BZV zijn opgenomen grotendeels betrekking hebben op onderwerpen die zijn geregeld in landelijke wet- en regelgeving en dat de toegestane geurbelasting expliciet is geregeld in de Wgv. Volgens POV is niet gemotiveerd waarom aanvullende regels nodig zijn. Daarnaast ontbreekt volgens POV de noodzaak voor het stellen van regels ter invulling van een zorgvuldige veehouderij en voor de norm voor de cumulatieve geurhinder omdat de fijnstof- en geuremissie van varkenshouderijen de afgelopen jaren is afgenomen, omdat uit onderzoek blijkt dat omwonenden nauwelijks geurhinder ervaren van varkenshouderijen en omdat het aantal varkens door het stelsel van dierrechten in de Meststoffenwet niet kan toenemen. Daar komt bij dat de geurbelasting vanwege varkenshouderijen verder zal dalen omdat veehouders die gebruik hebben gemaakt van de zogeheten stoppersregeling hun bedrijven vóór 1 januari 2020 moesten beëindigen. Daarnaast investeert de varkenssector al in verduurzaming. POV onderbouwt dat nagenoeg alle varkensstallen die de afgelopen jaren zijn gebouwd hebben gezorgd voor extra verduurzaming en het aantal duurzame varkenshouderijen in periode 2001-2017 is gestegen van 0,4% naar 27%. Deze duurzame stallen hebben volgens POV certificaten zoals MDV. POV betwist daarom dat het nodig is om zulke certificaten in de BZV op te nemen. Bovendien treft de varkenssector maatregelen die hetzelfde doel hebben als de regels in de Verordening voor veehouderijen. Zij wijst op het Actieplan Vitalisering Varkenshouderij van 23 juni 2016 en onder andere de daarop gebaseerde Regeling omgevingskwaliteit van 22 augustus 2017. Tot slot voert POV over de voorwaarde van een zorgvuldige dialoog aan dat omwonenden hun eventuele bezwaren tegen een ontwikkeling kenbaar kunnen maken tijdens een bezwaar- of beroepsprocedure. Volgens POV is het daarom niet noodzakelijk om de voorwaarde te stellen dat een zorgvuldige dialoog moet zijn gevoerd.Als er een noodzaak zou bestaan voor de bestreden regels, voert POV aan dat deze regels slechts voor een daarbij aangegeven gedeelte van het grondgebied van de provincie had moeten gelden.17.1.    Op grond van artikel 4.1, eerste lid, van de Wro kunnen bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen en de daarbij behorende toelichting indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken. De norm voor cumulatieve geurhinder in de Verordening is op dit artikel gebaseerd. De hiervoor in 11 weergegeven conclusie betekent dat de voorwaarden van een zorgvuldige veehouderij en zorgvuldige dialoog in de Verordening mochten worden gebaseerd op de in artikel 7l van het Besluit uitvoering Chw neergelegde mogelijkheid in de Verordening regels te stellen die een bredere reikwijdte hebben dan een goede ruimtelijke ordening. De regels omtrent de inhoud van bestemmingsplannen mogen op grond van artikel 7l, eerste lid, van het Besluit uitvoering Chw strekken ten behoeve van het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving, een goede omgevingskwaliteit, mede met inachtneming van het belang om private inspanningen gericht op een duurzame en zorgvuldige veehouderij te bevorderen.17.2.    Aan de bestreden regels in de artikelen 6.3 en 7.3 van de Verordening ligt ten grondslag dat de omvang en de concentratie van de veehouderij in de provincie Noord-Brabant groot is. Geruime tijd nam het gemiddeld aantal dieren per bedrijf toe en een groot gedeelte van die intensieve veehouderij in Nederland is gehuisvest in Noord-Brabant. De veehouderijen concentreren zich vooral in het midden en het oosten van de provincie. Hierdoor is in het bijzonder in deze delen van de provincie de druk van veehouderijen op mens, natuur en milieu groot. Om de impact van varkenshouderijen op de omgeving te verminderen hebben provinciale staten op grond van de Reconstructiewet concentratiegebieden eerder beleid vastgesteld in reconstructieplannen. Het doel daarvan was ook een nieuw evenwicht te bereiken tussen de verschillende functies in het landelijk gebied. Het college heeft toegelicht dat dit er niet toe heeft geleid dat intensieve veehouderijen zijn verduurzaamd. Daarnaast heeft het college toegelicht dat in 2010 het maatschappelijk debat over veehouderijen veranderde door onder andere dierziektes zoals de vogelgriep en Q-koorts en de problematiek van fijnstof- en ammoniakemissie van veehouderijen. Provinciale staten hebben daarom in 2010 met een voorbereidingsbesluit beoogd te voorkomen dat veehouderijen in omvang en concentratie groeiden. Tegelijkertijd beseffen provinciale staten dat de veehouderijen een koppositie in de wereld vervullen en dat zij een belangrijke bijdrage aan de economische positie van Noord-Brabant leveren. Met inachtneming van het belang bij een goede kwaliteit van het landelijk gebied en het belang bij ontwikkelruimte voor veehouderijen heeft het college de denklijn 'Ontwikkelruimte moet je verdienen en is niet onbegrensd' vastgesteld. Het uitgangspunt van deze denklijn is dat alleen ontwikkelingen die bijdragen aan de transitie naar een zorgvuldige veehouderij worden toegestaan. Daarvoor worden op bedrijfsniveau voorwaarden gesteld, want door maatregelen te treffen en een dialoog te voeren, vermindert de impact en passen bedrijven beter in de omgeving. Daarnaast wordt op gebiedsniveau de norm voor de cumulatieve geurhinder gesteld, omdat als er veel bedrijven bij elkaar zijn gesitueerd er toch hinder kan ontstaan. Provinciale staten hebben deze denklijn bij besluit van 22 maart 2013 onderschreven en het college de opdracht gegeven de BZV te ontwikkelen. Verder hebben provinciale staten op 7 februari 2014 de Structuurvisie ruimtelijke ontwikkeling - partiële herziening 2014 (hierna: de structuurvisie) vastgesteld. Daarin is uiteengezet dat zich de laatste jaren verschillende functies in het landelijk gebied mengen en agrarische activiteiten worden verbreed met zorgverblijven, recreatieve functies en landschapsbeheer. Deze trend sluit blijkens de structuurvisie aan bij de toenemende vraag vanuit de samenleving om in het buitengebied te kunnen recreëren en om voorzieningen die belangrijk zijn voor de leefbaarheid van het landelijk gebied te behouden. Maar deze trend is steeds lastiger te combineren met de grote omvang en concentratie van veehouderijen, omdat voor een goed woon-, werk en leefklimaat de kwaliteit van het landelijk gebied belangrijk is. Blijkens de structuurvisie wordt een gezonde en schone leefomgeving niet behaald en kan de natuur en het landschap niet worden behouden en worden ontwikkeld vanwege de verdergaande schaalvergroting en intensivering van veehouderijen. Een belangrijke oorzaak daarvan is volgens de structuurvisie dat de voedselproductie door schaalvergroting grotendeels is losgemaakt uit de ecologische en sociale context. Provinciale staten hebben zich daarom in de structuurvisie als ruimtelijke opgave gesteld de ontwikkelingen in het landelijk gebied zo vorm te geven dat er sprake is van een duurzaam en vitaal platteland waardoor multifunctioneel gebruik van het landelijk gebied mogelijk is. In het provinciale beleid is daarom voor de insteek gekozen dat de groei van de veehouderijsector wordt beperkt, de ontwikkeling naar een duurzame en zorgvuldige veehouderij wordt gestimuleerd door het treffen van maatregelen op bedrijfsniveau en overbelaste situaties vanwege de uitstoot van milieuhinderlijke stoffen worden aangepakt. Op deze manier wordt volgens provinciale staten de kwaliteit van het landelijk gebied verbeterd en kunnen er ook ontwikkelingsmogelijkheden aan agrarische bedrijven worden geboden. Voor de uitvoering van dit beleid zijn in de Verordening regels opgenomen.17.3.    De Verordening stelt voorwaarden aan de ontwikkeling van veehouderijen in gebieden die zijn aangewezen als groenblauwe mantel en gemengd landelijk gebied. De voorwaarden die worden gesteld, zijn onder andere dat maatregelen worden getroffen en in stand gehouden die invulling geven aan een zorgvuldige veehouderij, dat is aangetoond dat de kans op cumulatieve geurhinder (achtergrondbelasting) op geurgevoelige objecten in de bebouwde kom niet hoger is dan 12% en in het buitengebied niet hoger is dan 20%, en dat een zorgvuldige dialoog is gevoerd, gericht op het betrekken van de belangen van de omgeving in de planontwikkeling. Het college stelt nadere regels over de inzet van maatregelen die bijdragen aan de ontwikkeling naar zorgvuldige veehouderij. Het college heeft op 18 februari 2014, laatstelijk gewijzigd op 25 september 2017, zulke nadere regels vastgesteld. Deze nadere regels worden aangehaald als Nadere regels Verordening ruimte - Brabantse Zorgvuldigheidsscore Veehouderij (versie 2.0) (hierna: de nadere regels). Als bijlage 1 bij de nadere regels is de Brabantse Zorgvuldigheidsscore Veehouderij 2.0 (hierna: de BZV 2.0) toegevoegd.In de nadere regels wordt de BZV 2.0 omschreven als een instrument waarin maatregelen zijn benoemd ter bevordering van de transitie naar zorgvuldige veehouderij voor individuele bedrijven. Artikel 4 van de nadere regels over zorgvuldige veehouderij luidt:"1. Een veehouderij die ten minste 7,25 punten behaalt overeenkomstig de bij deze nadere regels horende Brabantse Zorgvuldigheidsscore Veehouderij (versie 2.0), treft voldoende maatregelen inzake de (ontwikkeling naar een) zorgvuldige veehouderij als bedoeld in artikel 6.3 en artikel 7.3, tweede lid, onder a sub I van de Verordening ruimte Noord-Brabant, waarbij geldt dat ten minste 0,2 punten behaald moet worden via de pijler Certificaten en minimaal 0,6 punten via de pijler Inrichting & Omgeving.2. Een biologische veehouderij voldoet in afwijking van het eerste lid aan de BZV indien zij 40 punten scoort op de maatlat Fysieke maatregelen gezondheid.3. Indien voor een bepaalde diersoort of veehouderijsysteem geen certificaten in de BZV zijn opgenomen, zijn de in het eerste lid genoemde minimumscores niet van toepassing. Indien een veehouderij voor deze diersoort onvoldoende mogelijkheden heeft de vereiste normscore te realiseren is deze veehouderij zorgvuldig indien dit blijkt uit een verklaring van het deskundigenpanel, bedoeld in artikel 5.4. Ingeval van innovatieve bedrijfsconcepten is er in afwijking van het eerste lid sprake van een (ontwikkeling naar) een zorgvuldige veehouderij indien dit blijkt uit een verklaring van het deskundigenpanel, bedoeld in artikel 5."17.4.    De BZV 2.0 stuurt en stimuleert de ontwikkeling van een veehouderij naar een zorgvuldige veehouderij. In de BZV 2.0 kan een veehouder scoren op een schaal van 1 tot 10. Een bedrijf dat aan de wettelijke eisen voldoet, heeft als basis 6 punten. Van de 4 punten die met maatregelen in de BZV 2.0 behaald kunnen worden, kan een veehouder 3 punten scoren binnen de pijler Inrichting & Omgeving en 1 punt binnen de pijler Certificaten. Wanneer een veehouder een zogeheten BZV-score van ten minste 7,25 punten haalt, verdient de veehouder ontwikkelruimte.De pijler Inrichting & Omgeving bestaat uit zes maatlatten: 1) gezondheid, 2) geuremissie, 3) geurimpact, 4) emissie en impact fijn stof en endotoxinen, 5) mineralen kringlopen en 6) verbinding, biodiversiteit en omgeving. De maatregelen binnen de maatlat gezondheid zijn voor een varkenshouderij opgenomen in bijlage 1 van de BZV. In de maatlat gezondheid zijn keuzemaatregelen opgenomen waarvan eenvoudig kan worden vastgesteld of deze fysiek op het bedrijf aanwezig is, zoals het hebben van een quarantainestal, het hebben van een buitenuitloop en/of weidegang, of het bedrijf bedrijfsmatig andere veesoorten op dezelfde locatie houdt, de wijze waarop het schone deel (stallen, drinkwatervoorziening) en het vuile deel van het bedrijf (vulpunten voor voersilo's, afvoerpunten mest, aflever ruimte voor dieren, kadaverplaat) van elkaar gescheiden is, of minimaal 2 meter verharding direct aansluitend aan alle stalmuren aanwezig is ter voorkoming van ongedierte en of iedere diercategorie gescheiden wordt gehuisvest. Binnen de maatlat geuremissie worden maatregelen gewaardeerd die de emissie van geur per dierplaats verminderen. De score wordt bepaald aan de hand van de reductie op bedrijfsniveau ten opzichte van de traditionele stalsystemen, waarbij de score het hoogst is bij een emissie van 0 en de score 0 is bij een emissie gelijk aan traditionele stalsystemen. De maatlat geurimpact geeft een score die is gebaseerd op de geurbelasting van het bedrijf op de omgeving, waarbij de afstand tussen een veehouderij en woningen van belang is. De score wordt afgeleid van de toets die plaatsvindt bij een omgevingsvergunning door middel van het verspreidingsmodel V-stacks- vergunning. In de maatlat emissie en impact fijn stof/endotoxinen worden maatregelen die de emissie van fijn stof per dierplaats verminderen, met punten gewaardeerd. De score wordt bepaald aan de hand van de reductie op bedrijfsniveau ten opzichte van de traditionele stalsystemen, waarbij de score het hoogst is bij een emissie van 0 en de score 0 is bij een emissie gelijk aan traditionele stalsystemen. De maatlat mineralen kringlopen waardeert efficiënt gebruik van veevoer en de mate waarin fosfaat uit mest op of in de directe omgeving van het bedrijf wordt afgezet. In de maatlat verbinding, biodiversiteit en omgeving worden voorzieningen gewaardeerd die bijdragen aan de transparantie van het bedrijf en die bijdragen aan natuur en landschap op het boerenerf, zoals groen op het erf, inpandig laden en lossen van bijproducten en dieren om geluidhinder tegen te gaan en inpandig opslaan van voer om geurhinder tegen te gaan.Binnen de pijler Certificaten krijgt een veehouder een bepaald aantal punten voor certificaten die in de BZV zijn opgenomen. Veehouders in het bezit van certificaten zoals Maatlat Duurzame Veehouderij, het keurmerk Biologisch en het keurmerk Beter Leven treffen maatregelen op het gebied van diergezondheid/zoönosen, antibioticagebruik, dierenwelzijn, fosfaatefficiëntie, brandveiligheid en energie.De laatste pijler is de pijler Innovatie, welke in het kader van het beroep geen nadere bespreking vergt.17.5.    Bij de vraag of provinciale staten bij het stellen van de bestreden regels voor veehouderijen een provinciaal belang heeft, beoordeelt de Afdeling of provinciale staten het belang in kwestie zich in redelijkheid hebben kunnen aantrekken. Provinciale staten hebben daarbij beoordelingsruimte, nu de wetgever niet heeft vastgelegd wat de provinciale belangen zijn. In de geschiedenis van de totstandkoming van de Wro (EK 2005-2006, 28 916, C, blz. 4) is wat betreft de termen "provinciaal belang en nationaal belang" het volgende aangegeven:"Overigens is het van belang te onderkennen, dat we in formele zin in Nederland één overheid kennen, in weerwil van het spraakgebruik waarbij termen als «andere overheden» worden gehanteerd. Die ene overheid is territoriaal gelaagd. Voor veel vraagstukken is het ook volstrekt onmogelijk om verantwoordelijkheden exclusief toe te delen naar één overheidsniveau. Denk als voorbeeld aan het energiebeleid of het waterkwantiteitsbeleid. De maatschappelijke taken die de verschillende overheidsniveaus op die twee genoemde terreinen hebben zijn dikwijls complementair. Ik vind het van belang dit te onderkennen omdat in de door de leden gestelde vragen de mogelijke opvatting doorschemert dat indien een vraagstuk tot een provinciaal of nationaal belang wordt verklaard, de behartiging daarvan een exclusief karakter zou hebben, dus met uitsluiting van de inzet van bevoegdheden op een lager overheidsniveau. Niets is minder waar."17.6.    Naar het oordeel van de Afdeling hebben provinciale staten zich verantwoordelijk mogen achten voor de kwaliteit van het landelijk gebied en het gewenste gebruik daarvan. Zij hebben zich het belang bij het verminderen van de impact van veehouderijen op de omgeving door veehouderijen te stimuleren over te stappen naar een bedrijf dat ruimtelijk en maatschappelijk optimaal is ingepast in de omgeving en door bestaande overbelaste geursituaties aan te pakken, in redelijkheid kunnen aantrekken. Dit belang leent zich voor behartiging op provinciaal niveau aangezien het landelijk gebied zich uitstrekt over verschillende gemeenten en de effecten van veehouderijen zoals geur op de omgeving niet bij een gemeentegrens eindigen. Dat de impact van veehouderijen op de omgeving in de ene provincie mogelijk net zo belangrijk is als in een andere provincie, doet niets af aan de bevoegdheid van provinciale staten van Noord-Brabant om regels voor veehouderijen te stellen. Provinciale staten voeren een bestendig beleid dat erop is gericht de kwaliteit van het landelijk gebied te verbeteren. Zij hebben kunnen aannemen dat het niet effectief en doelmatig is wanneer iedere gemeente haar eigen bel