Uitspraak ECLI:NL:RVS:2019:3417

Deze uitspraak heeft betrekking op het rechtsgebied Bestuursrecht en is gepubliceerd door de Raad voor de Rechtspraak op 09-10-2019. De uitspraak is gedaan door Raad van State op 09-10-2019, deze uitspraak is bekend onder de European Case Law Identifier (ECLI) ECLI:NL:RVS:2019:3417, het zaaknummer waarop deze uitspraak betrekking heeft is 201709763/1/R2


Bron: Rechtspraak

nl
ECLI:NL:RVS:2019:3417:DOC

201709763/1/R2.Datum uitspraak: 9 oktober 2019AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAKUitspraak in het geding tussen:1.    [appellant sub 1], wonend te Oud Gastel, gemeente Halderberge, en anderen, (hierna: [appellant sub 1] en anderen),2.    Stichting Brabantse Milieufederatie, gevestigd te Tilburg, (hierna: de BMF),3.    [appellante sub 3], gevestigd te Hoeven, gemeente Halderberge,4.    [appellant sub 4], wonend te Oud Gastel, gemeente Halderberge,5.    [appellante sub 5A] en [appellant sub 5B], beiden wonend te Oud Gastel, gemeente Halderberge, (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 5]),6.    [appellant sub 6], wonend te Hoeven, gemeente Halderberge,ende raad van de gemeente Halderberge,verweerder.ProcesverloopBij besluit van 12 oktober 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Eerste herziening bestemmingsplan Buitengebied Halderberge" vastgesteld.Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en anderen, de BMF, [appellante sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 5] en [appellant sub 6] beroep ingesteld.Bij besluit van 14 december 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Eerste herziening bestemmingsplan Buitengebied Halderberge" gewijzigd vastgesteld.De raad heeft een verweerschrift ingediend.De raad, [appellant sub 5] en [appellant sub 6] hebben nadere stukken ingediend.De Afdeling heeft de beroepen ter zitting behandeld op 10 april 2019, waar [appellant sub 1] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], de BMF, vertegenwoordigd door [gemachtigde], [appellante sub 3], vertegenwoordigd door ing. J.B.M. Lauwerijssen, rechtsbijstandverlener te Tilburg, [appellant sub 4], bijgestaan door mr. W. Krijger, rechtsbijstandsverlener te Ulicoten, [appellant sub 5], [appellant sub 6], en de raad, vertegenwoordigd door A.M.C. Coppens-Timmermans en R. Timmermans, zijn verschenen.OverwegingenInhoudsopgave    Betekenis van de uitspraak voor het weiden van vee: rechtsoverweging 1.Toetsingskader: rechtsoverweging 2.Inleiding: rechtsoverweging 3.Herstelbesluit: rechtsoverweging 4.Planregels: rechtsoverweging 5.Beroep van [appellant sub 1] en anderen: rechtsoverweging 6.Beroep van de BMF: rechtsoverweging 13.Beroep van [appellante sub 3]: rechtsoverweging 29.Beroep van [appellant sub 4]: rechtsoverweging 38.Beroep van [appellant sub 5]: rechtsoverweging 46.Beroep van [appellant sub 6]: rechtsoverweging 57.Betekenis van de uitspraak voor appellanten: rechtsoverweging 66.Betekenis van de uitspraak voor het weiden van vee1.    Het bestemmingsplan maakt onder meer de nieuwvestiging of uitbreiding van melkveehouderijen mogelijk. De BMF vreest voor een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden als gevolg van een met die nieuwvestiging of uitbreiding samenhangende toename van het weiden van vee. De Afdeling heeft eerder vastgesteld dat het weiden van vee door een melkveehouderij onlosmakelijk samenhangt met de oprichting, uitbreiding of exploitatie van de stallen waarin het vee wordt gehouden. In deze uitspraak overweegt de Afdeling voorts dat de gevolgen van een met de nieuwvestiging of uitbreiding van een veehouderij gepaard gaande toename van het weiden van vee ook bij de vaststelling van een bestemmingsplan dat in die nieuwvestiging of uitbreiding voorziet, passend moeten worden beoordeeld in de zin van de Wet natuurbescherming. Het gaat daarbij om een toename van beweiden in vergelijking met de feitelijk, planologisch legale situatie ten tijde van de vaststelling van het plan (de zogenoemde referentiesituatie). In dit geval oordeelt de Afdeling dat in de gemaakte passende beoordelingen onvoldoende onderzoek is gedaan naar de gevolgen van de toename van beweiden. Dat had wel gemoeten nu het plan ook voorziet in de vestiging van nieuwe, dan wel in de uitbreiding van bestaande melkveehouderijen die hun vee (mogen) weiden. De Afdeling verwijst voor de onderbouwing van haar oordeel naar de overwegingen 17. - 17.5. en 27.Deze uitspraak betekent dat in geval een bestemmingsplan voorziet in een ontwikkeling van melkveehouderijen, die ook een toename van het te houden vee ten opzichte van de feitelijke, planologisch legale situatie ten tijde van de vaststelling van het plan kan inhouden, en significante gevolgen van dat plan voor Natura 2000-gebieden - inclusief de gevolgen van de beweiding daarvoor - niet zijn uitgesloten, de voor een dergelijk plan op te stellen passende beoordeling ook moet zien op het beweiden. Voor alle duidelijkheid: deze uitspraak betekent niet dat vee in stallen moet worden gehouden maar dat het beweiden van vee in voorkomend geval onderdeel moet zijn van het te verrichten onderzoek naar de gevolgen van een bestemmingsplan voor Natura 2000-gebieden.Toetsingskader2.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.Inleiding3.    Het plan voorziet in een planologische regeling voor het gehele buitengebied van de gemeente Halderberge. Door een reactieve aanwijzing is een deel van het op 22 september 2011 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied Halderberge 2011" (hierna: het vorige plan) niet in werking getreden. Voorts is het vorige plan in de uitspraak van de Afdeling van 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1889, op onderdelen vernietigd. Met dit plan is beoogd alsnog te voorzien in een adequate regeling voor die delen. Ook is het plan aangepast aan de Verordening Ruimte Noord-Brabant van de provincie Noord-Brabant (hierna: de Verordening ruimte).Herstelbesluit4.    Oorspronkelijk is het plan vastgesteld bij het besluit van 12 oktober 2017 (hierna: het oorspronkelijke besluit). Het plan is daarna opnieuw en gewijzigd vastgesteld bij besluit van 14 december 2017 (hierna: het herstelbesluit).4.1.    Artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt:1. Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.2. Het eerste lid geldt ook indien het bezwaar is gemaakt of het beroep is ingesteld nadat het bestuursorgaan het bestreden besluit heeft ingetrokken, gewijzigd of vervangen.[...]."4.2.    Gelet op artikel 6:19, eerste en tweede lid, van de Awb dienen de beroepen te worden geacht mede te zijn gericht tegen het herstelbesluit.4.3.    De Afdeling zal eerst de beroepen voor zover die zijn gericht tegen het herstelbesluit beoordelen en vervolgens de beroepen tegen het oorspronkelijk besluit.Planregels5.    De relevante planregels en wettelijke regels die ten grondslag liggen aan de hierna volgende rechtsoverwegingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.Het beroep van [appellant sub 1] en anderen6.    Het beroep van [appellant sub 1] en anderen richt zich tegen de plandelen voor de percelen [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] (hierna: de percelen), waarvan zij eigenaar zijn. Zij kunnen zich niet verenigen met het plan, voor zover aan slechts een deel van de percelen de bestemming "Wonen" met een bestemmingsvlak van maximaal 1.500 m2 is toegekend en aan het overige deel van de percelen de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschapswaarden".7.    [appellant sub 1] en anderen betogen dat het plan onzorgvuldig is vastgesteld aangezien uit de Zienswijzennota niet blijkt dat de zienswijzen ongegrond zijn. Desondanks hebben delen van hun woonpercelen in weerwil van hun zienswijzen een agrarische bestemming gekregen. Ook heeft de raad hun zienswijzen over de begrenzing van de woonbestemmingen onvoldoende beantwoord.7.1.    In de "Zienswijzennota Eerste herziening Ontwerp Bestemmingsplan Buitengebied Halderberge met Ontwerpplan MER" van 12 september 2017 (hierna: Zienswijzennota) is ingegaan op de zienswijzen ten aanzien van de percelen. In de Zienswijzennota zijn deze zienswijzen inhoudelijk beoordeeld. Daarbij is ook verwezen naar een algemeen deel in hoofdstuk 2 van de Zienswijzennota over vorm en omvang van woonbestemmingen. Volgens de kolom "Besluit raad" bij de betreffende zienswijzen ziet de raad voor de percelen geen aanleiding tot aanpassing van het ontwerp van het plan. Gelet hierop is het plan in zoverre niet onzorgvuldig vastgesteld. Dat in de Zienswijzennota niet expliciet wordt benoemd dat een zienswijze gegrond of ongegrond is, maakt dit niet anders.Voor zover [appellant sub 1] en anderen betogen dat de raad hun zienswijzen onvoldoende heeft beantwoord, overweegt de Afdeling dat artikel 3:46 van de Awb zich er niet tegen verzet dat de raad de zienswijzen samengevat weergeeft. Dat niet op ieder argument ter ondersteuning van een zienswijze afzonderlijk is ingegaan, is op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet voldoende is gemotiveerd. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten niet in de overwegingen zijn betrokken.Het betoog faalt.8.    [appellant sub 1] en anderen betogen dat de raad ten onrechte de voorheen geldende bestemming "Wonen" voor de percelen deels heeft gewijzigd in de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschapswaarden". Daartoe voeren zij aan dat in het vorige bestemmingsplan bestemmingsvlakken met de bestemming "Wonen" waren opgenomen die groter waren dan 1.500 m2. De beperking van woonbestemmingen tot 1.500 m2 valt volgens [appellant sub 1] en anderen niet af te leiden uit de in de Zienswijzennota genoemde reactieve aanwijzing van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college van gedeputeerde staten). Ook zijn volgens [appellant sub 1] en anderen in de provinciale Verordening ruimte geen aanknopingspunten te vinden voor een maximum van 1.500 m2 voor woonbestemmingen.Daarnaast vinden zij de wijziging van de bestemming "Wonen" naar "Agrarisch met waarden - Landschapswaarden" voor delen van hun percelen in strijd met het biodiversiteitsbeginsel, omdat uitbreiding van agrarische bedrijvigheid volgens hen slecht is voor de biodiversiteit.[appellant sub 1] en anderen stellen dat de bestemmingswijziging zal leiden tot waardevermindering van hun woningen.8.1.    Voor zover [appellant sub 1] en anderen stellen dat het vorige bestemmingsplan voorzag in woonbestemmingen groter dan 1.500 m2, is dat onjuist, omdat het bestemmingsplan "Buitengebied Halderberge 2011" als gevolg van na te noemen reactieve aanwijzingen met betrekking tot deze bestemmingen in zoverre nooit in werking is getreden. Het daardoor nog steeds geldende bestemmingsplan "Revitalisering buitengebied", door de raad vastgesteld bij besluit van 22 september 2005, voorzag ingevolge de planregels in een woonbestemming van maximaal 1.500 m2.De raad heeft de begrenzing van de woonbestemmingen tot 1.500 m2 in het plan opgenomen naar aanleiding van de reactieve aanwijzingen van het college van gedeputeerde staten van 1 november 2011 en 24 april 2012, voor zover die werden gegeven met betrekking tot de in het bestemmingsplan "Buitengebied Halderberge 2011" opgenomen "bestemmingsvlakken voor "Wonen" met alle bijbehorende aanduidingen groter dan 1.500 m2". [appellant sub 1] en anderen kunnen dan ook niet worden gevolgd in hun stelling dat de beperking van de woonbestemmingen tot 1.500 m2 niet valt af te leiden uit de reactieve aanwijzing.Volgens de reactieve aanwijzing dient sprake te zijn van zorgvuldig ruimtegebruik, wat inhoudt dat bebouwing en overige voorzieningen dienen te worden geconcentreerd. Daarmee strookte volgens het college van gedeputeerde staten niet dat in het bestemmingsplan "Buitengebied Halderberge 2011" voor de begrenzing van de bestemmingsvlakken met de bestemming "Wonen" de eigendomsgrenzen waren gehanteerd, waardoor meer gronden dan voorheen konden worden gebruikt voor de woonfunctie. De beroepen tegen het aanwijzingsbesluit die zagen op de oppervlakte van de woonpercelen zijn bij uitspraak van de Afdeling van 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1883, ongegrond verklaard.De raad heeft in het nu voorliggende plan de reactieve aanwijzingen van het college van gedeputeerde staten in acht genomen en de woonbestemmingen gemaximeerd tot 1.500 m2. Daarbij heeft de raad ook aangesloten bij de maximale omvang van woonbestemmingen in het bestemmingsplan "Revitalisering buitengebied". Gesteld noch gebleken is dat zich sinds de reactieve aanwijzing relevante wijzigingen hebben voorgedaan in beleid of regelgeving.Ten aanzien van de stelling van [appellant sub 1] en anderen dat in de Verordening ruimte geen maximum maatvoering van 1.500 m2 voor woonpercelen is opgenomen, overweegt de Afdeling dat volgens de motivering van de reactieve aanwijzing niet de omvang van de bestemmingsvlakken op zichzelf bepalend is, maar de omvang in relatie tot de omvang in het voorheen geldende planologische regime en de nieuwe ruimtelijke ontwikkeling die door de toekenningen van grotere bestemmingsvlakken dan voorheen mogelijk wordt gemaakt (zie de uitspraak van de Afdeling van 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1883, onder 26.1). Zoals hiervoor is overwogen heeft de raad voor de maximum oppervlakte van de woonbestemming weer aangesloten bij het bestemmingsplan "Revitalisering buitengebied".Voor zover [appellant sub 1] en anderen betogen dat de raad het plan in strijd met het biodiversiteitsbeginsel heeft vastgesteld, overweegt de Afdeling dat als gevolg van artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder ah, van de planregels de gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschapswaarden", anders dan [appellant sub 1] en anderen stellen, tevens bestemd zijn voor tuinen. Het betoog van [appellant sub 1] en anderen dat de agrarische bestemming slecht zou zijn voor de biodiversiteit, wat daar ook van zij, kan de Afdeling niet volgen.Gelet op het voorgaande heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan voor de percelen van [appellant sub 1] en anderen geen beperkingen bevat in vergelijking met het voorheen geldende plan. Dat zij dit door de agrarische bestemming wel ervaren doet daaraan niet af.Voor zover [appellant sub 1] en anderen betogen dat het plan leidt tot waardevermindering van hun woningen doordat sprake is van verkleining van het bestemmingsvlak "Wonen", overweegt de Afdeling dat geen grond bestaat voor de verwachting dat die gestelde waardevermindering zodanig zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan.Het betoog faalt.9.    [appellant sub 1] en anderen betogen dat het plan in strijd met het gelijkheidsbeginsel is vastgesteld, aangezien in Oud Gastel tal van percelen voorkomen met een woonbestemming groter dan 1.500 m2. Zij wijzen daarvoor op andere percelen gelegen aan de Rolleweg en de Oudendijk, die groter zijn dan 2.000 m2.9.1.    Over de door [appellant sub 1] en anderen gemaakte vergelijking met de grootte van andere woonpercelen overweegt de Afdeling dat de raad zich op het standpunt heeft gesteld dat die situaties verschillen van de aan de orde zijnde situatie, omdat het daar gaat om woonpercelen die niet in het buitengebied zijn gelegen, maar binnen de bebouwde kom en tevens vallen onder een ander bestemmingsplan.In hetgeen [appellant sub 1] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de door [appellant sub 1] en anderen genoemde situaties niet overeenkomen met de thans aan de orde zijnde situatie.Het betoog faalt.10.    Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellant sub 1] en anderen tegen het herstelbesluit ongegrond.11.    Gelet op wat hiervoor is overwogen wordt het herstelbesluit van 14 december 2017, voor zover dat ziet op plandelen voor de percelen [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3], in rechte onaantastbaar. Hieruit volgt dat aan het oorspronkelijke besluit van 12 oktober 2017 tot vaststelling van het plan voor deze plandelen geen betekenis meer toekomt. Onder deze omstandigheden en nu niet is gebleken van enig belang bij de beoordeling van het beroep van [appellant sub 1] en anderen tegen het oorspronkelijke besluit, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat [appellant sub 1] en anderen in zoverre geen procesbelang meer hebben. In verband hiermee dienen hun beroepen tegen het besluit van 12 oktober 2017 niet-ontvankelijk te worden verklaard.Proceskosten12.    Ten aanzien van [appellant sub 1] en anderen bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.Het beroep van de BMFInleiding13.    De BMF kan zich niet met het plan verenigen omdat het volgens haar voorziet in ruimtelijke ontwikkelingen die een toename van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden meebrengen. Volgens de BMF is daardoor niet de zekerheid verkregen dat het plan de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet zal aantasten. Het gaat om ontwikkelingsmogelijkheden voor grondgebonden veehouderijen en intensieve veehouderijen, om ontwikkelingsmogelijkheden voor andere agrarische bedrijven dan veehouderijen en om het weiden van vee, zo stelt de BMF.13.1.    De raad stelt zich onder verwijzing naar bijlage 3 van de planregels op het standpunt dat het plan daarmee de feitelijk bestaande, legale situatie vastlegt en in zoverre geen ontwikkelingen mogelijk maakt die een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de bestaande stikstofdepositie tot gevolg kunnen hebben. Voor zover het plan met bijlage 4 van de planregels wel in dergelijke ontwikkelingen voorziet, is volgens de raad de zekerheid verkregen dat de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden daardoor niet zullen worden aangetast. Die zekerheid is immers verkregen uit de passende beoordelingen die zijn opgesteld voor de in bijlage 4 vermelde vergunningen voor die ontwikkelingen, danwel uit de passende beoordeling die aan het Programma Aanpak Stikstof (hierna: het PAS) ten grondslag is gelegd, aldus de raad.13.2.    Omwille van de begrijpelijkheid en de leesbaarheid van de uitspraak, wordt hier, voorafgaand aan de inhoudelijke behandeling van de beroepsgronden, eerst het wettelijk kader uiteengezet en vervolgens de plansystematiek met betrekking tot de ontwikkelingsmogelijkheden van veehouderijen besproken.Wettelijk kader13.3.    Artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) luidt, voor zover relevant:"1. Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8, met uitzondering van het negende lid.[…]"Artikel 2.8 van de Wnb luidt, voor zover relevant:"1. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, onderdeel a, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.2. In afwijking van het eerste lid hoeft geen passende beoordeling te worden gemaakt, ingeval het plan of het project een herhaling of voortzetting is van een ander plan, onderscheidenlijk project, of deel uitmaakt van een ander plan, voor zover voor dat andere plan of project een passende beoordeling is gemaakt en een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van dat plan of project.3. Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.[…]"13.4.    Uit artikel 2.8 van de Wnb, in samenhang gelezen met artikel 2.7 van de Wnb, volgt dat een passende beoordeling moet worden gemaakt als een plan significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden. Een plan kan significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden hebben als een plan leidt tot een toename van de stikstofdepositie op reeds overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied. Dat is aan de orde als een plan in ruimtelijke ontwikkelingen voorziet die leiden tot een toename van de stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie, waaronder de feitelijk, planologisch legale situatie ten tijde van de vaststelling van een plan wordt verstaan.Hierna wordt de plansystematiek met betrekking tot de ontwikkelingsmogelijkheden van veehouderijen die stikstofdepositie tot gevolg hebben uiteengezet.Ontwikkelingsmogelijkheden13.5.    Het plan voorziet zowel bij recht als door middel van afwijkingsbevoegdheden in ontwikkelingsmogelijkheden voor agrarische bedrijven.13.6.    Het plan voorziet bij recht in ontwikkelingsmogelijkheden voor agrarische bedrijven door agrarische bedrijfsbebouwing mogelijk te maken. Specifiek voor veehouderijen zijn daarvoor wel beperkingen gesteld. Die houden in dat het gebruik van agrarische bedrijfsbebouwing, behorend bij een grondgebonden veehouderij of een intensieve veehouderij, niet mag leiden tot een toename van de bestaande stikstofdepositie. Deze gebruiksbeperking is opgenomen in onderscheidenlijk artikel 3, lid 3.4.3, onder b, artikel 4, lid 4.5.3, onder b en artikel 5, lid 5.4.3, onder a, van de planregels. Aan het gebruik van agrarische bedrijfsbebouwing door andere agrarische bedrijven dan grondgebonden veehouderijen en intensieve veehouderijen is niet de beperking gesteld dat dit niet mag leiden tot een toename van de bestaande stikstofdepositie.Het plan verbindt aan het effectueren van daarin opgenomen ontwikkelingsmogelijkheden steeds de voorwaarde dat de totale stikstofdepositie als gevolg van de betrokken ontwikkeling niet mag toenemen in vergelijking met de bestaande stikstofdepositie. De bestaande stikstofdepositie is in artikel 1, lid 1.42, van de planregels gedefinieerd. Op grond van die planregel wordt de bestaande stikstofdepositie vastgesteld aan de hand van de emissie van een veehouderij conform, ofwel de bestaande dieraantallen en diercategorieën, zoals opgenomen in bijlage 3 van de regels, ofwel een verleende en onherroepelijke vergunning op grond van de Wnb, een verleende en onherroepelijke vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998, een onherroepelijke omgevingsvergunning die met een verklaring van geen bedenkingen van gedeputeerde staten is verleend (tezamen: natuurvergunningen) of een geregistreerde PAS-melding, zoals opgenomen in bijlage 4 van de regels. Dit betekent dat de bestaande stikstofdepositie wordt vastgesteld aan de hand van de dieraantallen en diercategorieën uit bijlage 3 van de regels, dan wel aan de hand van de vergunde of gemelde bedrijfssituatie zoals opgenomen in bijlage 4 van de regels.In bijlage 3 zijn per veehouderij de bestaande dieraantallen en de diercategorieën, ontleend aan de Regeling ammoniak en veehouderij ten tijde van de vaststelling van het plan, vastgelegd.In bijlage 4 wordt verwezen naar natuurvergunningen en PAS-meldingen op grond waarvan een groter aantal dieren of een andere categorie dieren is toegestaan dan vermeld in bijlage 3.13.7.    Het plan voorziet daarnaast door middel van afwijkingsbevoegdheden in ontwikkelingsmogelijkheden voor agrarische bedrijven. Zo kan er een omgevingsvergunning worden verleend voor het afwijken van voornoemde in de planregels opgenomen gebruiksbeperkingen, voor het wijzigen van de in bijlage 3 genoemde dieraantallen en diercategorieën en voor de in bijlage 4 blijkens de daarin vermelde natuurvergunningen en PAS-meldingen toegelaten dieraantallen en diercategorieën. Een dergelijke afwijkingsbevoegdheid is opgenomen in onderscheidenlijk artikel 3, lid 3.5.6, artikel 4, lid 4.6.6 en artikel 5, lid 5.5.6. Daarvan mag gebruik worden gemaakt als de stikstofdepositie ten opzichte van de bestaande stikstofdepositie niet toeneemt, of als aantoonbaar gebruik wordt gemaakt van de beschikbare depositieruimte op grond van het PAS.Strijd met de Wet natuurbeschermingReferentiesituatie14.    De BMF stelt dat een deugdelijke inventarisatie van de in het plangebied aanwezige veehouderijen ontbreekt. Verder stelt de BMF dat de discrepantie tussen de gegevens van de Omgevingsdienst Midden West Brabant (hierna: de omgevingsdienst) enerzijds en de meitellingen van het CBS anderzijds, die ten grondslag liggen aan bijlage 3, niet is verklaard.14.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat aan de hand van actuele gegevens van de omgevingsdienst en de meitellingen van het Centraal Bureau voor de Statistiek (hierna: het CBS) is bepaald wat het aantal veehouderijen is op het moment van de terinzagelegging van het ontwerp planMER en het ontwerp bestemmingsplan. In bijlage 4 van het planMER is opgenomen hoe de vaststelling van het aantal veehouderijen tot stand is gekomen, aldus de raad.14.2.    In paragraaf 2.3 van het planMER staat dat het aantal veehouderijen is geïnventariseerd door de gemeente Halderberge in samenwerking met de omgevingsdienst. Verder is in paragraaf 2.3 beschreven dat uit de vergelijking van de resultaten van een voor het planMER uitgevoerde inventarisatie door de omgevingsdienst blijkt dat het aantal dieren dat op veehouderijbedrijven wordt gehouden volgens de meitellingen 2016 van het CBS afwijkt van de mogelijkheden op grond van de omgevingsvergunningen (onderdeel milieu) of meldingen op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Verreweg het grootste verschil betreft blijkens paragraaf 2.3 van het planMER het grote aantal agrarische bedrijven waarvan door het CBS melding wordt gemaakt. Een valide verklaring daarvoor lijkt te zijn dat ook alle adressen waar hobbymatig dieren worden gehouden in de betreffende statistieken zijn meegenomen, zo staat in paragraaf 2.3. De BMF heeft niet aannemelijk gemaakt dat de raad de in het planMER opgenomen verklaring voor de discrepantie tussen het aantal bedrijven waar het CBS melding van maakt, en het aantal dat op grond van vergunningen of meldingen is toegestaan, niet heeft kunnen volgen.Het betoog faalt.Verwijzing artikel 4, lid 4.6.6, van de planregels15.    De BMF betoogt dat in artikel 4, lid 4.6.6, van de planregels ten onrechte wordt verwezen naar artikel 4, lid 4.4.3, onder b, van de planregels. Zij stelt dat in plaats daarvan verwezen had moeten worden naar artikel 4, lid 4.5.3, van de planregels.15.1.    Artikel 4, lid 4.6.6 luidt:"Het bevoegd gezag kan een omgevingsvergunning verlenen voor het afwijken van het bepaalde in lid 4.4.3 onder b en de type diercategorieën en/of aantallen als opgenomen in Bijlage 3 of Bijlage 4 als behorende bij een grondgebonden veehouderij of intensieve veehouderij wijzigen, mits:a. de wijziging van de diercategorieën en/of aantallen niet leidt tot een toename van de stikstofdepositie ten opzichte van de bestaande stikstofdepositie, dan wel;b. dat bij een toename van de bestaande stikstofdepositie aantoonbaar gebruik wordt gemaakt van de beschikbare depositieruimte op basis van het Programma Aanpak Stikstof (PAS), dan wel;"15.2.    Door de raad is erkend dat de verwijzing in artikel 4, lid 4.6.6 naar artikel 4, lid 4.4.3, onder b onjuist is. Volgens de raad had naar artikel 4, lid 4.5.3, onder b verwezen moeten worden. In zoverre komt de planregeling niet overeen met hetgeen de raad beoogd heeft te regelen. Het bestreden besluit is op dit punt in strijd met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.Het betoog slaagt.15.3.    In het vervolg van deze uitspraak gaat de Afdeling ervan uit dat in artikel 4, lid 4.6.6, van de planregels naar artikel 4, lid 4.5.3, onder b, van de planregels wordt verwezen, in plaats van naar artikel 4, lid 4.4.3, onder b.Toename stikstofdepositie door ontwikkelingsmogelijkheden van grondgebonden veehouderijen en intensieve veehouderijen16.    De BMF betoogt dat het plan voorziet in ontwikkelingsmogelijkheden voor grondgebonden en intensieve veehouderijen die tot een toename van stikstofdepositie kunnen leiden, waardoor niet is uitgesloten dat de natuurlijke kenmerken van de nabijgelegen Natura 2000-gebieden worden aangetast. Volgens de BMF gaat het hierbij om ontwikkelingsmogelijkheden op grond van artikel 1, lid 1.42, van de planregels, waarin voor de definiëring van het begrip bestaande stikstofdepositie wordt verwezen naar de in bijlage 3 van de regels opgenomen dieraantallen en diercategorieën en naar de in bijlage 4 van de regels opgenomen natuurvergunningen, waarvan een deel met gebruikmaking van het PAS is verleend, en PAS-meldingen. Verder gaat het volgens de BMF om ontwikkelingsmogelijkheden op grond van de beschikbare depositieruimte van het PAS.16.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat de mogelijkheden die het plan aan grondgebonden en intensieve veehouderijen biedt niet zullen leiden tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Bijlage 3 biedt volgens de raad geen ontwikkelingsmogelijkheden. Voor de ontwikkelingsmogelijkheden die het plan aan grondgebonden veehouderijen biedt en die kunnen leiden tot een toename van de stikstofdepositie ten opzichte van de situatie ten tijde van de vaststelling van het plan is een passende beoordeling in het kader van de verlening van de vergunningen als genoemd in bijlage 4 gemaakt of zijn de in die bijlage opgenomen PAS-meldingen gebaseerd op de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan het PAS, zo stelt de raad.16.2.    Ingevolge artikel 3, lid 3.2,artikel 4, lid 4.2 en artikel 5, lid 5.2, van de planregels mogen binnen agrarische bouwvlakken (bedrijfs)gebouwen worden opgericht. Op grond van de generieke gebruiksbeperking in het plan, zoals opgenomen in artikel 3, lid 3.4.3, onder b artikel 4, lid 4.5.3, onder b en artikel 5, lid 5.4.3, onder a mag het gebruik van gronden en bouwwerken ter plaatse van de aanduidingen "grondgebonden veehouderij" en "intensieve veehouderij" echter niet leiden tot een toename van de bestaande stikstofdepositie.Verder zijn in het plan afwijkingsbevoegdheden opgenomen op grond waarvan veehouderijen mogen uitbreiden, bijvoorbeeld in artikel 3, lid 3.5.6, onder b, artikel 4, lid 4.6.6, onder b en artikel 5, lid 5.5.6, onder b. Ingevolge deze bepalingen mag het bevoegd gezag een omgevingsvergunning verlenen voor het afwijken van het bepaalde in de generieke gebruiksbeperking en de type diercategorieën en/of aantallen als opgenomen in bijlage 3 of voortvloeiend uit bijlage 4, mits die afwijking niet leidt tot een toename van de bestaande stikstofdepositie, dan wel bij een toename van de bestaande stikstofdepositie aantoonbaar gebruik wordt gemaakt van de beschikbare depositieruimte op basis van het PAS.16.3.    Voor zover de BMF betoogt dat het plan op grond van de definiëring van de bestaande stikstofdepositie in artikel 1, lid 1.42 ontwikkelingsruimte biedt met een toename van stikstofdepositie als gevolg, overweegt de Afdeling het volgende.Ingevolge deze bepaling wordt onder de bestaande stikstofdepositie begrepen de stikstofdepositie die ten gevolge van de emissie van een veehouderij conform de in bijlage 3 opgenomen aantallen en categorieën dieren plaatsvindt. De Afdeling stelt vast dat in bijlage 3 de referentiesituatie, dat is de feitelijke, planologisch legale situatie ten tijde van de vaststelling van het plan, is vastgelegd en dat het plan in zoverre dus geen ontwikkelingsmogelijkheden biedt.Daarnaast wordt in artikel 1, lid 1.42 onder de bestaande stikstofdepositie verstaan de emissie van een veehouderij conform de in bijlage 4 opgenomen natuurvergunningen of PAS-meldingen. In bijlage 4 wordt verwezen naar specifieke natuurvergunningen en PAS-meldingen die voorzien in ontwikkelingen van veehouderijen ten opzichte van de referentiesituatie. Deze meldingen zijn gedaan en een deel van deze vergunningen is verleend met gebruikmaking van het PAS. Voor deze ontwikkelingen is in het kader van de betreffende vergunningverlening een passende beoordeling opgesteld, of is teruggevallen op de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan het PAS.Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 11 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1185, maakt artikel 2.8, tweede lid, van de Wnb een uitzondering op de verplichting om voor een bestemmingsplan een passende beoordeling op te stellen, maar alleen als het plan een herhaling of voortzetting is van een project ten aanzien waarvan reeds eerder een passende beoordeling is gemaakt (een zogenoemde "één-op-één-inpassing") voor zover de passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren omtrent de significante gevolgen van het plan.Omdat in bijlage 4 wordt verwezen naar natuurvergunningen, is gewaarborgd dat sprake van een één-op-één-inpassing in het plan van het in een onherroepelijke natuurvergunning vergunde gebruik in de vorm van een bepaalde ontwikkelingsmogelijkheid. Een dergelijke regeling kan in beginsel grondslag bieden voor de toepassing van artikel 2.8, tweede lid, van de Wnb. Dit ligt echter anders voor natuurvergunningen die met gebruikmaking van het PAS zijn verleend. Uit de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, volgt immers dat de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan het PAS, niet voldoet aan de eisen die het Hof van Justitie daaraan stelt. Gelet hierop had een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs nieuwe gegevens of inzichten kunnen opleveren over de significante effecten van de ontwikkelingsmogelijkheden waarvoor met gebruikmaking van het PAS een natuurvergunning is verleend.Voor zover in bijlage 4 wordt aangesloten bij meldingen op grond van het PAS, overweegt de Afdeling dat het plan daarmee in ontwikkelingen voorziet die tot een toename van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden kunnen leiden en waarvoor de raad geen individuele passende beoordeling heeft opgesteld, maar waarbij de raad is teruggevallen op de passende beoordeling die is gemaakt in het kader van het PAS. Onder verwijzing naar haar uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, overweegt de Afdeling dat de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan het PAS niet voldoet aan de eisen die het Hof van Justitie daaraan stelt. Gelet hierop had een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs nieuwe gegevens of inzichten kunnen opleveren over de significante effecten van de ontwikkelingsmogelijkheden waarvoor een melding op grond van het PAS is gedaan..Naar het oordeel van de Afdeling is bijlage 4 van de planregels, voor zover daarin wordt verwezen naar vergunningen en meldingen die met gebruikmaking van het PAS zijn verleend, respectievelijk op basis van het PAS zijn gedaan, dan ook in strijd met artikel 2.8, eerste en derde lid, van de Wnb vastgesteld.Het betoog slaagt.16.4.    Voor zover de BMF betoogt dat het plan door middel van afwijkingsbevoegdheden ontwikkelingsmogelijkheden biedt op grond van de depositieruimte van het PAS, overweegt de Afdeling het volgende.Het plan voorziet in artikel 3, lid 3.3.7, onder e, van de planregels onderscheidenlijk artikel 4, lid 4.4.7, onder e, van de planregels en artikel 5, lid 5.3.6, onder e, van de planregels, en in artikel 3, lid 3.5.6, onder b, van de planregels onderscheidenlijk artikel 4, lid 4.6.6, onder b, van de planregels en artikel 5.5.6, onder b, van de planregels via afwijkingsbevoegdheden in ontwikkelingsmogelijkheden voor veehouderijen indien aantoonbaar gebruik wordt gemaakt van de beschikbare depositieruimte op basis van het PAS. Dit betekent dat het plan ontwikkelingsruimte biedt voor veehouderijen, mits de toename van de stikstofdepositie, die een uitbreiding van een veehouderij tot gevolg heeft, de beschikbare depositieruimte op basis van het PAS niet overschrijdt. Het plan voorziet daarmee in ontwikkelingen die tot een toename van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden kunnen leiden waarvoor de raad geen individuele passende beoordeling heeft opgesteld, maar heeft verwezen naar de passende beoordeling die is gemaakt in het kader van het PAS. Onder verwijzing naar haar uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, overweegt de Afdeling dat de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan het PAS niet voldoet aan de eisen die het Hof van Justitie daaraan stelt. Dit betekent dat in artikel 3, lid 3.3.7, onder e, van de planregels onderscheidenlijk artikel 4, lid 4.4.7, onder e, van de planregels en artikel 5, lid 5.3.6, onder e, van de planregels, en in artikel 3, lid 3.5.6, onder b, van de planregels onderscheidenlijk artikel 4, lid 4.6.6, onder b, van de planregels en artikel 5.5.6, onder b, van de planregels in ruimtelijke ontwikkelingen wordt voorzien waarvan vooraf niet de zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken van Natura 2000 gebieden daardoor niet zullen worden aangetast.Gelet hierop zijn deze planregels naar het oordeel van de Afdeling in strijd met artikel 2.8, derde lid, van de Wnb vastgesteld.Het betoog slaagt.Toename stikstofdepositie door het weiden van vee17.    De BMF stelt dat het plan de mogelijkheid biedt om het aantal dieren binnen een melkveehouderij uit te breiden, mits de stikstofdepositie in vergelijking met de stikstofdepositie, waarvoor een natuurvergunning is verleend, niet toeneemt. De BMF stelt dat een dergelijke toename van het aantal dieren meer beweiding tot gevolg heeft. Dit leidt volgens de BMF tot een toename van mest op de weidegronden en daarmee tot een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. De gevolgen van stikstofdepositie door het weiden van het melkvee op Natura 2000-gebieden zijn volgens de BMF ten onrechte niet passend beoordeeld. Het daarvoor benodigde onderzoek is niet verricht.17.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat het op grond van artikel 1, lid 1.42 niet is toegestaan meer dieren te houden dan het aantal dieren waarvoor een vergunning is verleend of een melding is gedaan. Een uitzondering daarop betreft de afwijkingsbevoegdheid zoals opgenomen in artikel 3, lid 3.5.6, mits bij gebruikmaking van die bevoegdheid geen sprake is van een toename van de stikstofdepositie ten opzichte van de bestaande stikstofdepositie. Ter zitting is door de raad toegelicht dat de effecten van een toename van het aantal dieren buiten de stal zijn verdisconteerd in artikel 1, lid 1.42. Voor zover ten opzichte van de situatie ten tijde van de vaststelling van het plan een toename van het weiden van het melkvee kan plaatsvinden, zijn de gevolgen daarvan volgens de raad passend beoordeeld bij de vergunningverlening, dan wel in het kader van het PAS.17.2.    Niet in geschil is dat ook het weiden van melkvee significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden. Bovendien staat vast dat in het plangebied melkveehouderijen zijn gevestigd. Deze hebben in het plan binnen de verschillende agrarische bestemmingen de aanduiding "grondgebonden veehouderij".De Afdeling heeft in de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1604 overwogen dat het weiden van vee door een melkveehouderij onlosmakelijk samenhangt met de oprichting, uitbreiding of exploitatie van de stallen waarin het melkvee wordt gehouden. Dit betekent dat naar aanleiding van een aanvraag om een natuurvergunning voor het oprichten, exploiteren of wijzigen van een veehouderij ook de gevolgen van het daarmee samenhangende weiden van vee beoordeeld moeten worden.Het gegeven dat het weiden van vee onlosmakelijk samenhangt met de oprichting, exploitatie of uitbreiding van de stallen waarin het melkvee wordt gehouden, betekent naar het oordeel van de Afdeling dat de gevolgen van het weiden van vee bij de vaststelling van een bestemmingsplan moeten worden beoordeeld als een bestemmingsplan voorziet in de (nieuw)vestiging of uitbreiding van een melkveehouderij waarin het weiden van het melkvee onderdeel uitmaakt van de bedrijfsvoering.17.3.    De Afdeling ziet zich dan ook voor de vraag gesteld of het plan voorziet in de (nieuw)vestiging of uitbreiding van melkveehouderijen, waarvan het weiden van vee deel uitmaakt van de bedrijfsvoering.Ingevolge artikel 3, lid 3.2, artikel 4, lid 4.2 en artikel 5, lid 5.2, van de planregels mogen binnen agrarische bouwvlakken bedrijfsgebouwen worden opgericht. Op grond van artikel 3, lid 3.4.3, onder b, artikel 4, lid 4.5.3, onder b en artikel 5, lid 5.4.3, onder a mag het gebruik van gronden en bouwwerken ter plaatse van de aanduiding "grondgebonden veehouderij" niet leiden tot een toename van de bestaande stikstofdepositie. Ingevolge artikel 1, lid 1.42 wordt onder "bestaande stikstofdepositie" verstaan de stikstofdepositie die plaatsvindt ten gevolge van de emissie van een veehouderij, zoals vastgelegd in de bijlagen 3 en 4 van de planregels.De Afdeling stelt vast dat ter plaatse van de gronden met de aanduiding "grondgebonden veehouderij" op grond van bijlage 3 de bestaande dieraantallen en diercategorieën zijn toegestaan. In deze bijlage is voor de betrokken veehouderijen de referentiesituatie, de feitelijke, planologisch legale situatie ten tijde van de vaststelling van het plan vastgelegd. Het plan voorziet in zoverre niet in ontwikkelingsmogelijkheden die tot een toename van stikstofdepositie kunnen leiden.In bijlage 4 wordt verwezen naar specifieke natuurvergunningen. De raad heeft met de verwijzing naar deze bijlage beoogd de bedrijfssituatie waarvoor een natuurvergunning is verleend, planologisch mogelijk te maken. Daarbij gaat het onder meer om uitbreidingen van melkveehouderijen, ten behoeve waarvan een natuurvergunning is verleend en waarin het vee wordt gehouden in een stalsysteem waarbij het vee permanent op stal staat. Bij dergelijke veehouderijen leidt een uitbreiding van de veestapel niet tot een toename van het weiden van vee. Het weiden van vee is bij dergelijke veehouderijen niet vergund, en daarmee ook niet planologisch toegestaan.Anders is het bij melkveehouderijen, ten behoeve waarvan een in bijlage 4 opgenomen natuurvergunning is verleend voor het houden van vee in een stalsysteem dat het weiden van vee impliceert. Het plan maakt in dat geval een uitbreiding van melkveehouderijen mogelijk, waarin ook het weiden van vee plaatsvindt.Verder maakt het plan op grond van onderscheidenlijk artikel 3, lid 3.5.6, artikel 4, lid 4.6.6 en artikel 5, lid 5.5.6, van de planregels bij afwijking ontwikkelingen van melkveehouderijen ten opzichte van de referentiesituatie mogelijk. In die bepalingen is de mogelijkheid opgenomen om af te wijken van de in bijlage 3 en bijlage 4 opgenomen, respectievelijk daaruit voortvloeiende dieraantallen en diercategorieën. Daarmee maakt het plan een omschakeling mogelijk van een melkveehouderij, waarvan het weiden van vee geen onderdeel uitmaakt van de bedrijfsvoering, naar een melkveehouderij waarvan beweiding wel onderdeel uitmaakt van de bedrijfsvoering.17.4.    Uit het voorgaande volgt dat het plan voorziet in vestigings- of uitbreidingsmogelijkheden van melkveehouderijen, waarvan beweiding deel uitmaakt van de bedrijfsvoering, zodat de raad in het kader van de vaststelling van het plan de gevolgen daarvan voor Natura 2000-gebieden had dienen te beoordelen. In dat kader dienen ook de gevolgen van de toename van het te beweiden melkvee te worden beoordeeld. Voor zover het plan op grond van natuurvergunningen bij recht voorziet in ook een dergelijke toename van het weiden van vee, overweegt de Afdeling het volgende.Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 11 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1185, onder 5.7, maakt artikel 2.8, tweede lid, van de Wnb een uitzondering op de verplichting om een passende beoordeling op te stellen, maar alleen als het plan een herhaling of voortzetting is van een project ten aanzien waarvan reeds eerder een passende beoordeling is gemaakt en voor zover de passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren omtrent de significante gevolgen van dat plan.Het weiden van vee hoeft alleen in een daartoe aan een bestemmingsplan ten grondslag te leggen passende beoordeling te worden betrokken, voor zover het betrokken bestemmingsplan voorziet in een toename van het weiden van vee ten opzichte van de referentiesituatie. Het plan maakt een toename van het te beweiden vee slechts mogelijk voor zover die toename is begrepen in een van bijlage 4 deel uitmakende natuurvergunningen, in die zin dat een melkveehouderij beschikt over een natuurvergunning voor een stalsysteem dat het weiden van vee impliceert. Onder verwijzing naar de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1604, onder 12.2, overweegt de Afdeling dat er lange tijd van uit is gegaan dat de activiteit weiden van vee niet vergunningplichtig was. Toen door de uitspraak van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:316 duidelijk werd dat het weiden van vee wel vergunningplichtig kan zijn, werd het weiden van vee vervolgens uitgezonderd van de vergunningplicht. Gelet hierop is aannemelijk dat een natuurvergunning, die betrekking heeft op een uitbreiding van een melkveehouderij met een stalsysteem dat het weiden van vee impliceert, niet de toename van de activiteit weiden van vee als zodanig omvat. De gevolgen van de toename van het te beweiden vee zijn in die gevallen aldus niet in een passende beoordeling onderzocht. De Afdeling stelt vast dat de raad niet heeft onderzocht of de toename van het weiden van vee onderdeel uitmaakt van de in bijlage 4 opgenomen natuurvergunningen, en, indien dat wel het geval is, of dat in de aan die natuurvergunningen ten grondslag gelegde passende beoordelingen is betrokken. Daarmee heeft de raad niet aangetoond dat is voldaan aan de vereisten van artikel 2.8, tweede lid, van de Wnb.Gelet hierop is het plan naar het oordeel van de Afdeling in zoverre dan ook in strijd met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en in strijd met artikel 2.8, derde lid, van de Wnb vastgesteld.Het betoog slaagt.17.5.    Voor zover het plan voorziet in een toename van het weiden van vee op grond van de in artikel 3, lid 3.5.6, onderscheidenlijk artikel 4, lid 4.6.6, en artikel 5.5.6, van de planregels opgenomen mogelijkheid om af te wijken van de in bijlage 3 opgenomen dieraantallen en diercategorieën, overweegt de Afdeling het volgende.De Afdeling stelt vast dat de toename van het weiden van vee ten opzichte van de referentiesituatie, die gebruikmaking van voornoemde afwijkingsbevoegdheden met zich kan brengen, niet is betrokken in de passende beoordeling die aan het plan ten grondslag is gelegd. Gelet op wat in 17.4. is overwogen, overweegt de Afdeling dat om die reden niet de zekerheid is verkregen dat het plan de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet zal aantasten.Gelet hierop is het plan, voor zover het artikel 3, lid 3.5.6, artikel 4, lid 4.6.6 en artikel 5.5.6, van de planregels betreft, naar het oordeel van de Afdeling in strijd met artikel 2.8, derde lid, van de Wnb vastgesteld.Het betoog slaagt.Uitbreidingsmogelijkheden voor andere agrarische bedrijven dan intensieve of grondgebonden veehouderijen18.    De BMF betoogt dat aan de toename van stikstofdepositie als gevolg van het gebruik van gronden en bouwwerken van andere agrarische bedrijven dan grondgebonden of intensieve veehouderijen, ten onrechte geen beperkingen zijn gesteld. Zij wijst daarbij op de omstandigheid dat andere bedrijven, zoals productiegerichte en gebruiksgerichte paardenhouderijen, bedrijven met een nevenactiviteit intensieve veehouderij of glastuinbouwbedrijven, ook stikstof emitteren. Volgens de BMF zijn de overige gebruiksregels, als bedoeld in artikel 3, lid 3.4.3, onder b, artikel 4, lid 4.5.3, onder b, en artikel 5, lid 5.4.3, onder a, en de regels voor het afwijken van de in bijlage 3 en bijlage 4 opgenomen dieraantallen en diercategorieën, als bedoeld in artikel 3, lid 3.5.6, artikel 4, lid 4.5.6, en artikel 5, lid 5.5.6, van de planregels daarom niet toereikend om een toename van de stikstofdepositie op de reeds overbelaste Natura 2000-gebieden te voorkomen.18.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat uit het planMER blijkt dat ontwikkelingsmogelijkheden voor andere bedrijven dan veehouderijen de natuurlijke kenmerken van omliggende Natura 2000-gebieden niet of nauwelijks aantasten. Daarom is het voor het bepalen van de gevolgen op Natura 2000-gebieden niet noodzakelijk om de stikstofdepositie van alle soorten agrarische bedrijven te onderzoeken. De generieke gebruiksbeperking geldt volgens de raad voor alle bedrijven waar vee respectievelijk dieren worden gehouden, met uitzondering van gebruiksgerichte paardenhouderijen.18.2.    In paragraaf 4.6 van het planMER staat dat significant negatieve effecten op de kwalificerende habitattypen kunnen worden voorkomen door in het plan een generieke gebruiksbeperking op te nemen waardoor een toename van de stikstofdepositie als gevolg van emissies uit een bouwvlak tot strijdig gebruik zal leiden. Niet is gebleken dat in het plan voor alle agrarische bedrijven waarin het plan voorziet een gebruiksbeperking als bedoeld in het planMER is opgenomen. Hierdoor is een toename van stikstofdepositie als gevolg van de emissie van andere agrarische bedrijven dan grondgebonden veehouderijen en intensieve veehouderijen in vergelijking met de stikstofdepositie behorend bij de referentiesituatie niet uitgesloten.Gelet hierop is naar het oordeel van de Afdeling niet de zekerheid verkregen dat de verwezenlijking van het plan de natuurlijke kenmerken van nabijgelegen Natura 2000-gebieden in zoverre niet zal aantasten. De enkele, niet onderbouwde stelling van de raad dat voor andere agrarische bedrijven dan grondgebonden veehouderijen en intensieve veehouderijen geen gebruiksbeperking opgenomen hoefde te worden omdat het plan in zoverre niet of nauwelijks een effect heeft op gebiedswaarden en -kenmerken van Natura 2000-gebieden leidt niet tot een ander oordeel. Het plan is naar het oordeel van de Afdeling dan ook in strijd met artikel 2.8, derde lid, van de Wnb vastgesteld.Het betoog slaagt.Intensieve teelten en teeltondersteunende voorzieningen19.    De BMF betoogt dat het plan te veel mogelijkheden biedt voor intensieve teelten en teeltondersteunende voorzieningen (hierna: tov). De BMF stelt daartoe dat door gebruikmaking van de planologische mogelijkheden significante effecten op Natura 2000-gebieden niet kunnen worden voorkomen, waardoor het plan volgens haar in strijd met de Wnb is vastgesteld. De BMF stelt verder dat de mogelijkheden voor intensieve teelten en tov leiden tot een aantasting van landschappelijke, natuurlijke en cultuurhistorische waarden, wat betekent dat het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening is vastgesteld. De BMF betoogt voorts dat bij de vaststelling van het plan ten onrechte onvoldoende rekening is gehouden met de doelstellingen van de Kaderrichtlijn Water, zoals deze in het nationale recht zijn geïmplementeerd.19.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat het plan conserverend van aard is. Intensieve teelten kunnen ter plaatse van de aanduiding voor permanente teeltondersteunende voorzieningen en binnen bouwvlakken worden uitgeoefend, zo stelt de raad. Er kunnen hoge tijdelijke en overige tov die grenzen aan een bouwvlak waarbinnen permanente tov zijn gesitueerd, worden opgericht. Bij een toename van voorzieningen voor intensieve teelten, hoge tijdelijke en overige voorzieningen dient een afwijkingsprocedure of een wijzigingsprocedure te worden gevolgd. Hieraan zijn volgens de raad regels verbonden om onder meer te voorkomen dat er een onevenredige aantasting van natuurlijke, landschappelijke en archeologische en/of cultuurhistorische waarden plaatsvindt.Goede ruimtelijke ordening19.2.    Over de stelling van de BMF dat de mogelijkheden voor tov die het plan biedt, leiden tot een aantasting van landschappelijke, natuurlijke en cultuurhistorische waarden, overweegt de Afdeling dat niet in geschil is dat in het planMER de maximale gevolgen van de geboden ontwikkelingsmogelijkheden die het bestemmingsplan voor tov biedt in beeld zijn gebracht.In paragraaf 6.2.3 van het planMER staat dat bij het oprichten van tov in de planregels eisen zijn gesteld aan de ruimtelijke kwaliteit. Er mag geen sprake zijn van aantoonbaar onevenredige aantasting van in de omgeving aanwezige landschappelijke, natuurlijke, archeologische en/of cultuurhistorische, waarden. Verder staat in het planMER dat het plan de aantasting van cultuurhistorische, archeologische en aardkundige waarden als gevolg van tov zo veel mogelijk beperkt en dat het effect van tov op deze waarden neutraal is. In het planMER staat verder dat de aanleg van tov de openheid van het landschap en de zichtbaarheid van kenmerkende landschappelijke elementen kunnen aantasten. In het planMER is ook beschreven dat, indien maximaal gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheden die het plan voor tov biedt, landschappelijke aantasting niet is uit te sluiten. Het effect van tov op landschappelijke waarden wordt als licht negatief beoordeeld.De Afdeling stelt vast dat het plangebied een overwegend agrarisch karakter heeft, wat volgens de raad een mee te wegen belang is. Daarnaast zijn in artikel 3 en artikel 4 van de planregels, die van toepassing zijn op gronden met respectievelijk de bestemming "Agrarisch" en "Agrarisch met waarden - Landschapswaarden", beperkingen gesteld aan de mogelijkheden voor tov. Verder is ter zitting door de raad bevestigd dat het plan geen mogelijkheden biedt voor de ontwikkeling van tijdelijke tov op gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden - Natuur- en Landschapswaarden", waar bijzondere landschappelijke waarden voorkomen. In het licht van de plansystematiek komt de Afdeling die uitleg niet onjuist voor. Door de raad is voorts ter zitting toegelicht dat, naar aanleiding van de licht negatieve beoordeling van het effect van tov op landschappelijke waarden, in de planregels een onderscheid is aangebracht tussen mogelijkheden voor het aanbrengen van hoge tijdelijke tov en lage tijdelijke tov. Daarom is in het plan een zodanige regeling opgenomen dat er minder mogelijkheden voor hoge tijdelijke tov dan voor lage tijdelijke tov zijn.Gelet hierop heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de effectuering van de in het plan voorziene mogelijkheden voor tov niet zal leiden tot een onaanvaardbare aantasting van landschappelijke, natuurlijke of cultuurhistorische waarden. In zoverre is het plan niet vastgesteld in strijd met een goede ruimtelijke ordening.Het betoog faalt.Wet natuurbescherming19.3.    Ten behoeve van het plan is door Tauw een planMER en een passende beoordeling opgesteld. In de passende beoordeling zijn de gevolgen van het plan voor de Natura 2000-gebieden onderzocht.In het planMER staat dat het gebruik van teeltondersteunende voorzieningen zoals insectengaas en hageldoek geen externe werking heeft en ook geen effect heeft op gebieden die als Natuur Netwerk Nederland zijn bestemd. Het gebruik van teeltondersteunende voorzieningen zal volgens het planMER niet leiden tot negatieve effecten op instandhoudingsdoelstellingen van habitattypen en -soorten. Het effect op Natura 2000-gebieden is als neutraal beoordeeld. De BMF heeft de juistheid van het planMER op dit punt ook niet bestreden.Gelet hierop heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat het plan in zoverre geen significante gevolgen heeft voor omliggende Natura 2000-gebieden.Het betoog faalt.Kaderrichtlijn Water19.4.    Over het betoog van de BMF dat bij de vaststelling van het plan onvoldoende rekening is gehouden met de doelstellingen van de Kaderrichtlijn Water, overweegt de Afdeling als volgt. Met dit betoog doelt de BMF op het Nationaal Waterplan, waarin de doelstellingen van de Kaderrichtlijn Water zijn verwerkt. Dit is een structuurvisie als bedoeld in artikel 2.3 van de Wro, waarmee bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening moet worden gehouden. In paragraaf 3.2.9 van de plantoelichting wordt ingegaan op het Nationaal Waterplan. Geconcludeerd wordt dat het Nationaal Waterplan geen gevolgen heeft voor het plangebied. Gelet hierop geeft deze enkele stelling van de BMF geen aanleiding voor het oordeel dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met de doelstellingen van de Kaderrichtlijn Water.Het betoog faalt.Kleine windmolens20.    De BMF kan zich niet met het plan verenigen voor zover het bij nagenoeg elke bestemming bij afwijking voorziet in de mogelijkheid om kleine windmolens op te richten. Volgens de BMF heeft de raad het opnemen van deze afwijkingsbevoegdheid onvoldoende gemotiveerd en is onvoldoende onderzocht welke gronden geschikt zijn voor kleine windmolens in verband met aldaar aanwezige waarden.21.    De raad stelt zich op het standpunt dat volgens de aanvulling op het planMER rekening dient te worden gehouden met het effect dat het plaatsen van kleine windmolens op beschermde diersoorten kan hebben. De raad stelt dat bij het verlenen van een omgevingsvergunning daarom inzichtelijk moet worden gemaakt dat er geen sprake is van milieuhygiënische, landschappelijke en ecologische belemmeringen. Op die manier wordt volgens de raad voldoende rekening gehouden met het landschap en met beschermde diersoorten. Verder stelt de raad zich op het standpunt dat, gezien de verwachting dat slechts zeer gering gebruik zal worden gemaakt van deze afwijkingsbevoegdheid, een uitgebreid onderzoek naar optimale locaties voor kleine windmolens niet opweegt tegen de maatschappelijke kosten daarvan.21.1.    Ingevolge artikel 3, lid 3.3.10, aanhef en onder e, van de planregels kan het bevoegd gezag op gronden met de bestemming "Agrarisch" een omgevingsvergunning verlenen voor het afwijken van het bepaalde in lid 3.2.9 voor het bouwen van kleine windmolens, ten behoeve van de opwekking van duurzame energie, waarbij dient te worden voldaan aan de voorwaarden dat de windmolens uitsluitend binnen het bouwvlak gebouwd mogen worden, de bouwhoogte niet meer dan 15 m mag bedragen en dat er geen sprake mag zijn van milieuhygiënische, landschappelijke en ecologische belemmeringen.In de bestemmingsregels behorend bij onderscheidenlijk de bestemmingen "Agrarisch met waarden - Landschapswaarden", "Agrarisch met waarden - Natuur- en Landschapswaarden", "Bedrijf", "Bedrijventerrein", "Cultuur en ontspanning", "Detailhandel", "Horeca", "Kantoor", "Maatschappelijk", "Recreatie" en "Wonen" is een gelijkluidende afwijkingsbevoegdheid opgenomen.21.2.    Op grond van artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wro kan in een bestemmingsplan worden bepaald dat met inachtneming van de bij het plan te geven regels bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van bij het plan aan te geven regels. Deze afwijking kan alleen een ondergeschikte afwijking van de planregels betreffen. De Afdeling stelt vast dat windmolens nergens in het plangebied bij recht zijn toegestaan. Een windmolen - ook een kleine - wordt niet expliciet of onder een algemene noemer in de doeleindenbeschrijving van de betrokken bestemmingen "Agrarisch", "Agrarisch met waarden - Landschapswaarden", "Agrarisch met waarden - Natuur- en Landschapswaarden", "Bedrijf", "Bedrijventerrein", "Cultuur en ontspanning", "Detailhandel", "Horeca", "Kantoor", "Maatschappelijk", "Recreatie" en "Wonen" genoemd. Omdat uit de doeleindenomschrijving van de betrokken bestemmingen niet volgt dat de desbetreffende gronden mogen worden benut voor een kleine windmolen en het oprichten van een windmolen - klein of groot - ook niet eigen is aan die bestemmingen, zal toepassing van deze afwijkingsmogelijkheden niet tot een ondergeschikte afwijking van de planregels leiden. De raad had dan ook moeten onderkennen dat de voorziene kleine windmolens op gronden met de betrokken bestemmingen niet met een afwijkingsregeling mogelijk kunnen worden gemaakt. Vergelijk de uitspraak van 15 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1563, onder 11.3.Het plan is naar het oordeel van de Afdeling dan ook in strijd met artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wro vastgesteld, voor zover het onderscheidenlijk artikel 3, lid 3.3.10, onder e, artikel 4, lid 4.4.10, onder e, artikel 5, lid 5.3.8, onder e, artikel 6, lid 6.3.3, onder d, artikel 8, lid 8.3, onder e, artikel 9, lid 9.3.3, onder d, artikel 10, lid 10.3.3, onder d, artikel 12, lid 12.3.3, onder d, artikel artikel 13, lid 13.3.3, onder d, artikel 14, lid 14.3.3, onder d, artikel 16, lid 16.3.3, onder d, en artikel 24, lid 24.4.3, onder d, van de planregels betreft.Het betoog slaagt reeds hierom.22.    Ten overvloede overweegt de Afdeling dat indien de raad mee wil werken aan kleine windmolens op perceelniveau, maar hij deze mogelijkheid niet bij recht in het plan wil opnemen, de raad dit door middel van een wijzigingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wro in het plan zou kunnen regelen.Uitzonderingen op aanlegvergunningen23.    De BMF betoogt dat in artikel 36 van de planregels op het verbod om zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning van het bevoegd gezag bepaalde werken of werkzaamheden uit te voeren ten onrechte meermaals een uitzondering is opgenomen voor werken of werkzaamheden die reeds in uitvoering zijn op het tijdstip van de inwerkingtreding van het plan. Hiertoe stelt zij dat dit zou betekenen dat werken of werkzaamheden die ten tijde van de inwerkingtreding van het plan in uitvoering zijn of gerealiseerd zijn en die zonder vergunning worden uitgevoerd op grond van dit plan worden gelegaliseerd. De BMF haalt als voorbeeld artikel 36, lid 36.4.2, onder b, onderdeel 2, van de planregels aan.23.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat in het vorige plan ook al sprake was van een aanlegvergunningstelsel. Werken of werkzaamheden die ten tijde van de inwerkingtreding van het plan in uitvoering waren, waren op basis van het vorige plan dus al vergunningplichtig, zo stelt de raad.23.2.    Met de in artikel 36, leden 36.1.2, 36.3.3, 36.4.2, 36.5.2, 36.10.2, 36.12.2, 36.13.4 en 36.15.4, van de planregels uitgezonderde werken en werkzaamheden worden, anders dan BMF betoogt, niet alle werken en werkzaamheden die reeds in uitvoering zijn op het moment van inwerkingtreding van het plan als zodanig toegestaan, maar is een uitzondering opgenomen voor de werken en werkzaamheden die in de betreffende bepalingen vergunningplichtig zijn gesteld, maar reeds voor de inwerkingtreding zijn aangevangen. Daarmee heeft de raad willen voorkomen dat werken en werkzaamheden die onder het voorheen geldende plan niet vergunningplichtig waren en op het moment van inwerkingtreding van het plan in uitvoering waren alsnog vergunningplichtig zouden worden. De Afdeling acht dit niet onredelijk.Het betoog faalt.Conclusie24.    In hetgeen de BMF heeft aangevoerd, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het herstelbesluit:a. is genomen in strijd met artikel 3:2 van de Awb, voor zover in artikel 4, lid 4.6.6, van de planregels wordt verwezen naar artikel 4, lid 4.4.3, onder b;b. is genomen in strijd met artikel 2.8, eerste lid en derde lid, van de Wnb respectievelijk artikel 3:2 van de Awb:i. voor zover het herstelbesluit ziet op de vaststelling van artikel 3, lid 3.3.7, onder e, artikel 4, lid 4.4.7, onder e en artikel 5, lid 5.3.6, onder e, van de planregels;ii. voor zover in het plan niet de beperking is opgenomen dat het gebruik van de gronden ter plaatse van andere agrarische bedrijven dan grondgebonden veehouderijen of intensieve veehouderijen niet mag leiden tot een toename van de stikstofdepositie in vergelijking met de bestaande stikstofdepositie;iii. voor zover het herstelbesluit ziet op de vaststelling van artikel 3, lid 3.5.6, van de planregels, artikel 4, lid 4.6.6 en artikel 5, lid 5.5.6, van de planregels;iv. voor zover in artikel 1, lid 1.42, wordt verwezen naar in bijlage 4 van de planregels opgenomen natuurvergunningen en meldingen die zijn verleend, respectievelijk zijn gedaan op basis van het PAS, voor zover de raad niet heeft onderzocht of in artikel 1, lid 1.42, van de planregels wordt verwezen naar in bijlage 4 van de planregels opgenomen natuurvergunningen voor melkveehouderijen met een stalsysteem dat impliceert dat het vee wordt beweid. Omdat bijlage 4 zo is vormgegeven dat daaruit niet kan worden afgeleid welke natuurvergunningen onder verwijzing naar het PAS zijn verleend en evenmin of, en zo ja, welke natuurvergunningen zijn verleend voor melkveehouderijen met een stalsysteem dat het weiden van vee impliceert, dient het plan op dit punt te worden vernietigd voor zover het de vaststelling van artikel 1, lid 1.42, onder b, van de planregels betreft. Daardoor zijn de ontwikkelingsmogelijkheden die veehouderijen onder verwijzing naar een in bijlage 4 opgenomen natuurvergunning planologisch bij recht hadden, niet meer toegestaan. Daartoe kunnen dus ook ontwikkelingsmogelijkhed