Uitspraak ECLI:NL:RVS:2019:2822

Deze uitspraak heeft betrekking op het rechtsgebied Bestuursrecht en is gepubliceerd door de Raad voor de Rechtspraak op 21-08-2019. De uitspraak is gedaan door Raad van State op 21-08-2019, deze uitspraak is bekend onder de European Case Law Identifier (ECLI) ECLI:NL:RVS:2019:2822, het zaaknummer waarop deze uitspraak betrekking heeft is 201800578/1/R3, 201800579/1/R3 en 201800580/1/R3


Bron: Rechtspraak

nl
ECLI:NL:RVS:2019:2822:DOC

201800578/1/R3, 201800579/1/R3 en 201800580/1/R3.Datum uitspraak: 21 augustus 2019AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAKUitspraak in het geding tussen:Stichting Behoud Brunssummerheide en Bewonerscollectief BuurSibelco, beiden gevestigd te Heerlen,appellanten,enhet college van gedeputeerde staten van Limburg,verweerder.ProcesverloopBij besluiten van 7 december 2017 heeft het college aan [vergunninghouder] drie vergunningen als bedoeld in de Ontgrondingenwet verleend voor de ontgronding van de percelen plaatselijk bekend als "Heerenweg-West", "Heerenweg-Oost" en "Vrieheide" te Heerlen.Tegen deze besluiten hebben de stichting en het bewonerscollectief beroep ingesteld.Het college heeft een verweerschrift ingediend.De stichting en het bewonerscollectief, het college en [vergunninghouder] hebben nadere stukken ingediend.De Afdeling heeft de zaken gevoegd ter zitting behandeld op 30 april 2019, waar de stichting en het bewonerscollectief, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], en het college, vertegenwoordigd door R.W.P. van Tol en J.L. van der Veer, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [vergunninghouder], vertegenwoordigd door [gemachtigden B], bijgestaan door mr. J.L. Stoop, advocaat te Eindhoven, en ir. W. Noome, werkzaam bij Sweco, en Sibelco Benelux B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde C], bijgestaan door mr. A. Collignon en mr. S.R.P. Bastiaans, advocaten te Amsterdam, gehoord.OverwegingenInleiding1.    De ontgrondingsvergunningen hebben betrekking op drie zandwinningslocaties in het noorden van Heerlen: "Heerenweg-West", "Heerenweg-Oost" en "Vrieheide". Daar wordt zilverzand gewonnen. Direct ten oosten van de locatie "Heerenweg-Oost" ligt een grotere zandwinlocatie van het bedrijf Sibelco. De zandwinningslocaties liggen vlakbij het natuurgebied Brunssummerheide.2.    De stichting en het bewonerscollectief kunnen zich niet met de bestreden besluiten verenigen. De stichting heeft als doel het behoud en de bescherming van de natuur in het algemeen en in het bijzonder die van de Brunssummerheide en daaraan grenzende gebiedsdelen. Het bewonerscollectief is een collectief van omwonenden van de zandwinningslocaties uit de wijken Heksenberg-Pronsebroek en Palemig in Heerlen en Kakert in Landgraaf. Zij voeren diverse beroepsgronden aan over onder meer de gevolgde procedure en over de effecten van de ontgrondingen op de natuur en het woon- en leefklimaat.Ontvankelijkheid3.    [vergunninghouder] voert aan dat het beroep niet-ontvankelijk is, voor zover dit is ingediend door het bewonerscollectief, omdat het geen belanghebbende is bij de bestreden besluiten. Het bewonerscollectief richt zich volgens [vergunninghouder], zoals de naam al aangeeft, tegen de activiteiten van Sibelco en niet tegen de activiteiten van [vergunninghouder]. Zij verwijst naar een webpagina over het ontstaan van het bewonerscollectief.3.1.    Artikel 8:1 van de Awb luidt:"Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter."    Artikel 1:2, eerste lid, luidt:"Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."3.2.    Zowel uit de door [vergunninghouder] overgelegde webpagina als uit een door de stichting en het bewonerscollectief overgelegde brief van 13 april 2017 valt af te leiden dat het bewonerscollectief opkomt voor de belangen van de bewoners van de wijken Heksenberg-Pronsebroek en Palemig in Heerlen en Kakert in Landgraaf bij de bescherming van hun woon- en leefklimaat in relatie tot de zandwinningsactiviteiten in hun omgeving. De Afdeling stelt vast dat die wijken zich niet alleen in de directe omgeving van de Sibelco-groeve bevinden, maar ook nabij de ontgrondingslocaties van [vergunninghouder]. Gelet hierop gaat de stelling dat het bewonerscollectief vanwege haar naam niet opkomt voor de bewonersbelangen in relatie tot de zandwinningsactiviteiten van [vergunninghouder] niet op. Het bewonerscollectief kan naar het oordeel van de Afdeling worden aangemerkt als belanghebbende bij de bestreden besluiten en het beroep is in zijn geheel ontvankelijk.Voeging4.    De stichting en het bewonerscollectief hebben de Afdeling verzocht het beroep tegen de drie ontgrondingsvergunningen gevoegd te behandelen. Dat verzoek willigt de Afdeling in, omdat de bestreden besluiten met elkaar samenhangen. Dit heeft tot gevolg dat over de gevoegde zaken één uitspraak wordt gedaan. Daarnaast is op grond van artikel 8:41, derde lid, van de Awb eenmaal griffierecht verschuldigd. De griffier zal het door de stichting en het bewonerscollectief te veel betaalde griffierecht doen terugbetalen.Toetsingskader5.    In deze procedure staat, gelet op de aangevoerde beroepsgronden en artikel 3, tweede lid, van de Ontgrondingenwet, ter beoordeling of het college bij afweging van alle bij de ontgronding betrokken belangen de ontgrondingsvergunningen in redelijkheid heeft kunnen verlenen.Leeswijzer6.    Omdat de beroepsgronden die zijn gericht tegen de drie ontgrondingsvergunningen hetzelfde luiden worden deze hierna tegelijk behandeld. Zo nodig wordt specifiek op de afzonderlijke besluiten ingegaan. Voor zover beroepsgronden niet tegen alle besluiten zijn gericht wordt dit vermeld.BeroepsgrondenM.e.r.-plicht / m.e.r.-beoordelingsplicht7.    De stichting en het bewonerscollectief betogen dat voor de ontgrondingen een milieueffectrapport (hierna: MER) gemaakt had moeten worden.    De stichting en het bewonerscollectief voeren aan dat de ontgrondingen negatieve gevolgen hebben voor het milieu vanwege effecten op de grondwaterstand, toename van de stikstofdepositie en geluid-, trilling- en stofhinder, ook vanwege het zware vrachtverkeer binnen de bebouwde kom. Daardoor is het volgens hen wenselijk dat een MER wordt gemaakt zodat kan worden beoordeeld of deze belasting van het milieu verantwoord is. Het gaat volgens de stichting en het bewonerscollectief om nieuwe vergunningen met nieuwe voorschriften die de eerder verleende vergunningen vervangen. Het verweer van het college onder verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie van 17 maart 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest, ECLI:EU:C:2011:154, dat het enkel de verlenging van ontgrondingsvergunningen betreft en daarom geen ‘project’ in de zin van richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB 2012 L 26; hierna: de mer-richtlijn) gaat volgens de stichting en het bewonerscollectief niet op. Zij voeren hiervoor aan dat de verleende ontgrondingsvergunningen ingrepen mogelijk maken die de materiële toestand van de plaats veranderen, onder meer omdat de zandwinplassen dieper mogen worden achtergelaten en er grotere plassen ontstaan. Ook omdat de milieueffecten in het kader van eerder verleende vergunningen niet (cumulatief) zijn beoordeeld in een MER, had die beoordeling volgens de stichting en het bewonerscollectief op grond van het door het college genoemde arrest nu alsnog moeten plaatsvinden.    De ontgrondingen in de drie groeves vormen volgens de stichting en het bewonerscollectief één samenhangende activiteit met een totale oppervlakte van meer dan 50 ha. De ontgrondingen hangen in geologisch en hydrologisch opzicht samen en ook de exploitatie van de drie groeves vindt deels gezamenlijk plaats. Ook de naastgelegen Sibelco-groeve hangt wat de effecten voor het milieu betreft samen met de drie groeves van [vergunninghouder], omdat het zand uit hetzelfde aaneengesloten pakket wordt gewonnen dat zeer goed waterdoorlatend is, aldus de stichting en het bewonerscollectief. De drempelwaarde voor de m.e.r.-plicht is 25 ha. Hierbij mag geen ‘salami-tactiek’ worden toegepast.7.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat het maken van een MER niet noodzakelijk is. Er is volgens het college geen sprake van een nieuw project in de zin van de m.e.r.-regelgeving, omdat de randvoorwaarden van de vergunde gebieden, zoals de vergunde oppervlakte en de diepte, niet zijn gewijzigd ten opzichte van de eerder verleende vergunningen. Het gaat feitelijk volgens het college alleen om een verlenging van de looptijd van de vergunningen en om actualisatie van voorschriften op basis van voortschrijdend inzicht en maatschappelijke ontwikkelingen. Het college licht toe dat de drie groeves van [vergunninghouder] al decennialang bestaan en dat ten tijde van de eerste verleende vergunningen de m.e.r.-plicht nog niet gold. Het college verwijst naar het genoemde arrest van 17 maart 2011.    Subsidiair stelt het college dat het gaat om drie solitaire ontgrondingen, waarvan de oppervlakten niet bij elkaar opgeteld mogen worden in het kader van de m.e.r.-regelgeving. Bovendien verkeren alle groeves volgens het college in een vergevorderd stadium van exploitatie zodat de beoogde functie van een MER in de praktijk niet meer toepasbaar is. Dit laat volgens het college onverlet dat bij het verlenen van de nieuwe vergunningen de betrokken belangen door het college zijn getoetst, waarbij ook is gekeken naar mogelijke cumulatieve milieueffecten.7.2.    Het wettelijk kader met betrekking tot milieueffectrapportage is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.7.3.    De Afdeling ziet zich in de eerste plaats gesteld voor de vraag of de ontgrondingsvergunningen betrekking hebben op een in het Besluit milieueffectrapportage (hierna: Besluit m.e.r.) aangewezen activiteit die belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben of waarvan het bevoegd gezag moet beoordelen of zij belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben.7.3.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1986, is op grond van het Besluit m.e.r. als activiteit aangewezen "de ontginning dan wel wijziging of uitbreiding van de ontginning van steengroeven of dagbouwmijnen, met inbegrip van de winning van oppervlaktedelfstoffen uit de landbodem, anders dan bedoeld in categorie 16.2 of 16.4 van onderdeel C van deze bijlage". In de Nota van toelichting bij de wijziging van het Besluit m.e.r. (Stb. 2011, 102) staat dat oppervlaktedelfstoffenwinning uit de landbodem valt onder de richtlijnterm "dagbouwmijn" en dat met landbodem wordt gedoeld op "gronden die bij gewoon zomerpeil droog zijn". Gelet hierop heeft de Afdeling in de genoemde uitspraak geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat voor zover de ontgrondingsvergunning betrekking heeft op de bestaande zandwinplas, die bij gewoon zomerpeil niet droog is, geen winning van oppervlaktedelfstoffen uit de landbodem plaatsvindt en dat de oppervlakte van die bestaande zandwinplas derhalve niet behoeft te worden meegerekend bij het bepalen van de oppervlakte van het geval als bedoeld in kolom 2 van de bijlage bij het Besluit m.e.r.7.3.2.    Verder heeft de Afdeling eerder overwogen in de uitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1720, dat uit het Besluit m.e.r. volgt dat de m.e.r.-plichtige activiteit de winning van oppervlaktedelfstoffen is en dat uit het Besluit m.e.r. niet valt af te leiden dat de herinrichting als zodanig, in dat geval de aanleg van twee stranden, ook een m.e.r.-plichtige activiteit is. Uit deze uitspraak volgt niet dat een ontgronding waarvoor eerder een vergunning is verleend en waarvan de toegestane oppervlakte en de diepte in de bestreden vergunning niet wijzigen, geen m.e.r.-(beoordelings)plichtige activiteit kan zijn. In de uitspraak van 28 juni 2017 ging het om een ontgrondingsgebied met twee deelgebieden, het zogenoemde westelijke deel en oostelijke deel. De Afdeling heeft in de uitspraak vastgesteld dat in het oostelijke deel geen winning van oppervlaktedelfstoffen meer plaatsvindt, omdat overeenkomstig de toegestane contouren van de vergunning (oppervlakte en diepte) al volledig is ontgrond op basis van de eerder verleende vergunning, maar dat in dat oostelijke deel alleen nog herinrichtingswerkzaamheden plaatsvinden. Daarom heeft de Afdeling overwogen dat dit oostelijke deel niet meetelt bij de toets aan de drempelwaarden uit kolom 2 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. Alleen het westelijke deel, waar wel winning van oppervlaktedelfstoffen zou plaatsvinden, was bij die toets relevant.7.3.3.    De Afdeling moet, gelet op wat er over en weer is aangevoerd, wel de vraag beantwoorden of een ontgronding waarvoor eerder een ontgrondingsvergunning is verleend een m.e.r.-(beoordelings)plichtige activiteit kan zijn. Het college en [vergunninghouder] beantwoorden deze vraag negatief, omdat volgens hen kort gezegd niet méér is vergund dan voorheen.  De stichting en het bewonerscollectief beantwoorden deze vraag positief, omdat volgens hen wel méér is vergund dan in de eerdere vergunningen is vergund.7.3.4.    De Afdeling moet dus eerst vaststellen in hoeverre de bestreden besluiten wat betreft de winning van oppervlaktedelfstoffen een wijziging of uitbreiding aanbrengen in de eerder toegestane oppervlakte en diepte, ook omdat in de bijlage bij het Besluit m.e.r. bij categorie 16.1 in kolom 1 staat: "de ontginning dan wel wijziging of uitbreiding van de ontginning". De Afdeling stelt aan de hand van een vergelijking tussen de voorheen geldende vergunningen en de nu verleende vergunningen voor de locaties Heerenweg-West, Heerenweg-Oost en Vrieheide vast dat de toegestane oppervlaktes en dieptes niet wijzigen. Voor de locatie Heerenweg-West gold voorheen de ontgrondingsvergunning van 6 juli 1999. Op grond van die vergunning was zandwinning op een oppervlakte van 8,9 ha en tot een diepte van 74 meter +NAP toegestaan. Voorheen gold voor de locatie Heerenweg-Oost een ontgrondingsvergunning van 6 januari 2011. Die vergunning stond zandwinning toe op een oppervlakte van 22,4 ha en tot een diepte van 70 meter +NAP. Op de locatie Vrieheide was een ontgrondingsvergunning van 29 juli 2010 van kracht. Op grond van die vergunning kon tot een oppervlakte van 19,5 ha zand worden gewonnen en tot een diepte van 73 meter +NAP. In de bestreden besluiten worden dezelfde maximale oppervlaktes en dieptes vergund. Die besluiten maken dus geen wijziging of uitbreiding van de winning van oppervlaktedelfstoffen mogelijk ten opzichte van de voorheen geldende vergunningen. Dat, zoals de stichting en het bewonerscollectief hebben aangevoerd, de zandwinplassen in de eindtoestand dieper mogen blijven dan in eerdere vergunningen was voorzien en er dus minder materiaal wordt teruggestort, acht de Afdeling in dit verband niet van belang, omdat dat ziet op de herinrichting van de gebieden en niet op de activiteit winning van oppervlaktedelfstoffen (vgl. de genoemde uitspraak van 28 juni 2017).7.3.5.    Op de drie ontgrondingslocaties zal, naar tussen partijen niet in geschil is, op basis van de nieuwe ontgrondingsvergunningen feitelijk winning van oppervlaktedelfstoffen uit de landbodem plaatsvinden. De drie ontgrondingsvergunningen maken de aangewezen activiteit winning van oppervlaktedelfstoffen uit de landbodem voor een nieuwe periode mogelijk. De Afdeling kan de vraag of met deze ontgrondingsvergunningen de ‘materiële toestand van de plaats’ verandert als bedoeld in de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU over het projectbegrip, in het midden laten. Daartoe overweegt zij dat zij uit jurisprudentie van het Hof en in het bijzonder het arrest van het Hof van Justitie van 19 april 2012, Pro-Braine, ECLI:EU:C:2012:225, waarop [vergunninghouder] en Sibelco ter zitting een beroep hebben gedaan, afleidt dat geen m.e.r.-plicht of m.e.r.-beoordelingsplicht geldt voor nieuwe tijdelijke vergunningen, wanneer in die nieuwe vergunningen geen andere voorwaarden worden gesteld aan de te ontgronden percelen dan in de eerder verleende - onherroepelijke - vergunningen voor die locaties.    In bedoeld arrest, dat gaat over een beslissing tot voortzetting van de exploitatie van een bestaande afvalstortplaats, heeft het Hof overwogen dat slechts sprake is van een "vergunning" in de zin van artikel 1, tweede lid, van de mer-richtlijn, voor zover bij deze beslissing toestemming wordt gegeven voor een wijziging of uitbreiding van de installatie of de plaats door werken of ingrepen die de materiële toestand van deze installatie of plaats veranderen, en deze wijziging of uitbreiding aanzienlijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben in de zin van punt 13 van bijlage II bij richtlijn 85/337 en dus een "project" in de zin van artikel 1, tweede lid, van deze richtlijn vormt.    De drie bestreden ontgrondingsvergunningen bevatten, zoals uit 7.3.4 blijkt, geen andere beperkende voorwaarden voor de te ontgronden percelen dan de beperkingen die in de daarvoor geldende tijdelijke vergunningen waren opgenomen. De toegestane oppervlaktes en dieptes voor de ontgrondingen ondergaan immers geen wijziging. Daarbij komt dat op alle drie ontgrondingenlocaties de ontgrondingsactiviteiten zijn aangevangen ruim vóór 3 juli 1988, de uiterste datum waarop de mer-richtlijn in nationaal recht diende te zijn omgezet (vgl. het arrest Ruigoord, ECLI:EU:C:1998:83, punten 22 en 23, alsmede het arrest Wells, ECLI:EU:C:2004:12, punten 43 - 48).    De Afdeling concludeert dat, nu de bestreden ontgrondingsvergunningen inhoudelijk geen wijziging omvatten ten opzichte van de voorheen verleende tijdelijke vergunningen, deze nieuwe vergunningen om die reden niet onder de m.e.r.-plicht of m.e.r.-beoordelingsplicht vallen. De Afdeling behoeft daarom niet meer in te gaan op de vraag of sprake is van een geval waarin de activiteit betrekking heeft op een terreinoppervlakte van meer dan 25 ha of van een geval waarin de activiteit betrekking heeft op een terreinoppervlakte van 12,5 ha of meer.     Conclusie over de m.e.r.-plicht / m.e.r.-beoordelingsplicht8.    Zoals hiervoor is overwogen onder 7.3.5 bestond in dit geval geen m.e.r.-plicht en evenmin een verplichting tot het maken van een m.e.r.-beoordeling.    De beroepsgronden hierover treffen dus geen van alle doel.Overlast9.    De stichting en het bewonerscollectief voeren aan dat bewoners onevenredig veel overlast ondervinden van het zware vrachtverkeer door hun woonwijken. Die overlast bestaat volgens hen uit geluid-, stof- en trillinghinder. De belangen van de bewoners zijn onvoldoende meegewogen, aldus de stichting en het bewonerscollectief. Het college heeft volgens hen ten onrechte als meerwaarde in aanmerking genomen dat de ontgrondingen een ‘logistiek en milieukundig voordeel’ hebben.9.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat de vervoersbewegingen van en naar de groeves plaatsvinden in overeenstemming met de aan [vergunninghouder] verleende milieuvergunningen. Met het logistieke voordeel is bedoeld dat het gewonnen zand in of nabij de winlocatie wordt verwerkt en veredeld waardoor er minder transportbewegingen nodig zijn dan wanneer het zand voor verkoop eerst elders opgewaardeerd dient te worden.9.2.    In de bestreden besluiten staat ten aanzien van de ingebrachte zienswijzen dat [vergunninghouder] zich wat betreft de uit te voeren transportbewegingen te allen tijde dient te houden aan de voorschriften zoals deze zijn opgenomen in de aan haar verleende milieuvergunningen. Uit deze milieuvergunningen en de daarvan deel uitmakende aanvraag en milieuonderzoeken is te herleiden hoeveel vracht-/verkeersbewegingen er maximaal per etmaal mogen plaatsvinden van en naar de groeven ter beperking van de overlast ter plaatse. Verder staat in de bestreden besluiten dat de door [vergunninghouder] voorgestane transporten van en naar de groeven passen binnen de juridische contouren van voornoemde milieuvergunningen. In de bestreden besluiten wordt vervolgens geconcludeerd dat een ontgrondingsvergunning niet het geëigende instrument is om milieuvoorschriften in op te nemen.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 14 april 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM1035, biedt de Ontgrondingenwet een algemeen afwegingskader voor bij de ontgronding betrokken belangen. Deze wet dient evenwel terug te treden voor zover in de bescherming van bij de ontgronding betrokken belangen door specifieke wettelijke regelingen wordt voorzien. Nu de door de stichting en het bewonerscollectief gestelde gevolgen voor het milieu een regeling hebben gevonden in de aan [vergunninghouder] verleende milieuvergunningen, kunnen deze aspecten in de procedure over de ontgrondingsvergunningen niet aan de orde komen.    De betogen falen.Gevolgen voor het Natura 2000-gebied "Brunssummerheide"10.    De stichting en het bewonerscollectief betogen dat de ontgrondingsvergunningen negatieve effecten hebben op beschermde habitats in het Natura 2000-gebied Brunssummerheide, vanwege de invloed van de zandwinning op de grondwaterstand en vanwege de stikstofemissies die hiermee gepaard gaan.    De uitbreidingen van de zogenoemde ‘natte winning’ op de drie zandwinningslocaties, in combinatie met het toestaan van diepere plassen met een groter watervolume, zullen volgens de stichting en het bewonerscollectief leiden tot een afname van de grondwaterstroom richting het Natura 2000-gebied. Dit vormt een bedreiging voor de grondwaterafhankelijke vegetatie aldaar zoals het hoogveengebied, aldus de stichting en het bewonerscollectief. Op de notities van Adviesbureau Van Rooijen die het college aan de besluiten ten grondslag heeft gelegd is volgens de stichting en het bewonerscollectief veel af te dingen. Zo is er een ‘salami-tactiek’ toegepast door alleen naar de effecten van de geplande uitbreidingen van de natte winning te kijken, waardoor men geen zicht heeft op de totale effecten, en door de effecten van de drie groeves ten onrechte niet in samenhang te beoordelen. Ook het bureau Ecoplanning heeft in drie voortoetsen afzonderlijk per groeve bezien of er significante negatieve effecten te verwachten zijn. In een nadere memorie voeren de stichting en het bewonerscollectief aan dat in de voortoetsen van Sweco ten onrechte ook alleen wordt ingegaan op de uitbreiding van de activiteiten van [vergunninghouder], en dan ook nog per groeve afzonderlijk, waardoor informatie over de totale effecten van de ontgrondingen ontbreekt. De effecten van de drie groeves moeten volgens hen in samenhang met elkaar maar ook in samenhang met de Sibelco-groeve worden bezien, omdat deze alle vier in hetzelfde aaneengesloten zandpakket opereren dat zeer goed waterdoorlatend is, waartoe ook de beschermde habitats in het Natura 2000-gebied behoren. Onttrekking van grondwater op de ene plek leidt tot aanvulling met grondwater op de andere locatie. Omdat de grondwaterstroom van zuid naar noord loopt, zal een grondwateronttrekking bovenstrooms door de zandwinning altijd effect hebben op de grondwateraanvoer benedenstrooms, waar zich de grondwaterafhankelijke habitats bevinden. Het college heeft volgens de stichting en het bewonerscollectief verder ten onrechte geen rekening gehouden met de structurele grondwateronttrekking die plaatsvindt bij de groeve Vrieheide. Uit de Sweco-rapporten blijkt daarnaast volgens de stichting en het bewonerscollectief dat het gebruikte hydrologische model niet voldoende nauwkeurig is, omdat de hiermee voorspelde grondwaterstanden beduidend afwijken van de met peilbuizen gemeten grondwaterstanden. Dat tot nu toe geen onacceptabele dalingen in het brongebied van de Roode Beek zijn geconstateerd, zoals het college stelt, laat volgens de stichting en het bewonerscollectief onverlet dat dergelijke dalingen in de toekomst niet met zekerheid kunnen worden uitgesloten. Daarom moet dit gemonitord worden en hadden maatregelen moeten worden voorgeschreven die waarborgen dat de ontgrondingen worden stilgelegd als de grondwaterstand onder een bepaald niveau komt.    Voor de ontgrondingen van [vergunninghouder] had volgens de stichting en het bewonerscollectief voorafgaand aan het nemen van de bestreden besluiten een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) verleend moeten worden. Voor de Sibelco-groeve is in het verleden wel een vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet 1998 verleend, waarin kritische waarden voor de verlaging van de grondwaterstand zijn vastgelegd en verplichtingen voor de vergunninghouder als de grondwaterstand die waarden bereikt. De aan [vergunninghouder] te verlenen Wnb-vergunning moet volgens de stichting en het bewonerscollectief tenminste dezelfde waarborgen ten aanzien van de natte winning bevatten als de aan Sibelco verleende vergunning.    Over de stikstofemissies merken de stichting en het bewonerscollectief op dat in de Sweco-rapporten ten onrechte alleen de uitkomsten van de berekeningen met de Aerius-calculator worden weergegeven, waardoor niet kan worden nagegaan of de invoergegevens juist zijn. Zij betwijfelen of de juiste invoergegevens zijn gebruikt, omdat bij de zandwinning installaties worden gebruikt en veel zwaar vrachtververkeer plaatsvindt om het zand te vervoeren. Er is in totaal een stikstofbelasting van 1,96 mol/ha/jaar berekend. Onduidelijk is volgens de stichting en het bewonerscollectief op welke stikstofgevoelige habitats de emissies neerslaan. De kritische depositiewaarden worden volgens hen momenteel al overschreden. Het college heeft de besluiten in strijd met de vereiste zorgvuldigheid genomen, omdat de benodigde informatie over de gevolgen van de ontgrondingen voor de natuur ontbreekt, aldus de stichting en het bewonerscollectief.10.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat de verlenging van de drie bestaande ontgrondingen tot en met 2025 en 2030 afzonderlijk dan wel gezamenlijk geen significante negatieve effecten kan hebben op de beschermde natuur van de Brunssummerheide. Het is volgens het college uitgesloten dat deze ontgrondingen, afzonderlijk, gezamenlijk of in combinatie met de ontgronding in de Sibelco-groeve, leiden tot verlagingen van de grondwaterstand in het brongebied van de Roode Beek die significante negatieve effecten hebben. Hiervoor heeft het college een aantal argumenten.    Het college wijst op de aanwijzing van de Brunssummerheide als Natura 2000-gebied op 7 december 2004, waardoor deze datum als referentiedatum geldt. Volgens het college worden ten opzichte van 2004 in de bestreden vergunningen geen nieuwe handelingen geïntroduceerd of sterk uitgebreid die een verlaging van de grondwaterstand veroorzaken. De ontgrondingslocatie Vrieheide bestaat sinds 1914, Heerenweg-Oost sinds 1950 en Heerenweg-West sinds 1980. De grootte van de winningsplassen Vrieheide en Heerenweg-Oost was in 2004 vergelijkbaar met nu. De groeve Heerenweg-West was in 2004 (feitelijk) wel kleiner dan nu het geval is. Het college noemt vier fenomenen die kunnen leiden tot een grondwaterverlaging: afwatering, toename verdamping, horizontaal plaspeil en wintempo zandvervanging. De bestreden besluiten maken volgens het college geen handelingen mogelijk waarbij deze fenomenen zich voordoen, ook niet als deze in samenhang worden bezien. Dit wordt volgens het college bevestigd, in ieder geval niet tegengesproken, in de rapporten van de adviesbureaus Van Rooijen en Sweco. Verder wordt dit volgens het college bevestigd door het onderzoek dat is gedaan naar de effecten van de Sibelco-groeve, omdat deze substantieel grotere winvolumes en hogere wintempo’s kent en de winning bovendien op veel kortere afstand van het brongebied van de Roode Beek plaatsvindt, terwijl daardoor geen onacceptabele dalingen van de grondwaterstand zijn gemeten. Daarnaast stelt het college dat grondwaterdalingen tot in het ruim 2 km verder gelegen brongebied van de Roode Beek praktisch gezien zijn uitgesloten.    Volgens het college blijkt uit een verrichte Aerius-berekening dat de vergunning ertoe leidt dat er een toename plaatsvindt van de stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied van 0,02 mol/ha/jaar. Het college meent dat dit niet leidt tot significant negatieve effecten op het Natura 2000-gebied. Het natuurbelang vormt volgens het college geen belemmering voor de verlening van de bestreden ontgrondingsvergunningen.10.2.    De Afdeling stelt voorop dat de vragen of voor de ontgrondingen een vergunning nodig is op grond van de Wet natuurbescherming, en zo ja, of deze vergunning kan worden verleend, en zo ja, of aan deze vergunning de door de stichting en het bewonerscollectief genoemde voorschriften hadden moeten worden verbonden, aan de orde komen in een eventueel te voeren procedure op grond van de Wet natuurbescherming. Het vorenstaande neemt niet weg dat het college de ontgrondingsvergunningen niet had mogen verlenen indien de aanwezige natuurwaarden onvoldoende zijn betrokken in de belangenafweging.10.3.    Wat betreft het grondwateraspect zijn enkele onderzoeken aan de besluiten ten grondslag gelegd. Wat betreft de locatie Heerenweg-West is dat naast het rapport "Hydrologische effecten van een uitbreiding van de ontgronding in de groeve Heerenweg-West" van Van Rooijen Adviezen van 3 april 1998 een aanvullend rapport van Van Rooijen Adviezen van 13 september 2016 over de hydrologische gevolgen van deze ontgronding. Wat betreft de locatie Heerenweg-Oost zijn dat het rapport "Hydrologische effecten van de winning van mioceenzand in de groeve Heerenweg-Oost te Heerlen" van 10 juli 2010 en een aanvullend rapport van 13 september 2016, beide ook van Van Rooijen Adviezen. Wat betreft de locatie Vrieheide gaat het om het rapport "Hydrologische effecten door aanpassing van het plan van de eindtoestand" van 3 maart 2000 en een aanvullend rapport van 12 september 2016 van datzelfde adviesbureau. Verder is in beroep overgelegd het rapport "Voortoets Groeve Heerenweg-West" van Sweco van 16 mei 2017 (hierna: het Sweco-rapport). Ook zijn er voortoetsen gemaakt voor de locaties Heerenweg-Oost en Vrieheide, welke stukken eveneens in de procedure zijn overgelegd. Ten slotte is er een aanvullend rapport van 12 april 2019 van Sweco overgelegd naar aanleiding van de eerder in de procedure ingediende stukken.    Het college heeft gemotiveerd uiteengezet dat de vergunde ontgrondingen, afzonderlijk, gezamenlijk of in combinatie met de ontgronding in de Sibelco-groeve, niet zullen leiden tot verlagingen van de grondwaterstand in het brongebied van de Roode Beek die significante negatieve effecten hebben voor het Natura 2000-gebied "Brunssummerheide". In de rapporten van Van Rooyen Adviezen wordt geconcludeerd dat de effecten van zandwinning op de grondwaterstand niet meer dan verwaarloosbaar klein zullen zijn, hetgeen bevestiging heeft gevonden in het Sweco-rapport. De stichting en het bewonerscollectief hebben hun daartegenin gebrachte stellingen niet gestaafd met een rapport van een externe deskundige of andere data of publicaties. Zij hebben weliswaar diverse kanttekeningen geplaatst bij de verrichte onderzoeken, die er in de kern op neerkomen dat volgens hen niet met zekerheid is uit te sluiten dat zich in de toekomst dalingen van de grondwaterstand zullen voordoen met negatieve effecten op het Natura 2000-gebied "Brunssummerheide", maar zonder concrete gegevens ter ondersteuning van hun kanttekeningen hebben zij de Afdeling er niet van kunnen overtuigen dat het college niet tot de door hem getrokken conclusie had mogen komen dat er geen significante negatieve effecten voor het Natura 2000-gebied "Brunssummerheide" te verwachten zijn. Dat van een verkeerde bodemsamenstelling is uitgegaan acht de Afdeling op basis van de beschikbare rapporten niet aannemelijk. Verder acht de Afdeling, met het college, van belang dat uit monitoring van de grondwaterstanden rond de Sibelco-groeve sinds 2008 naar voren is gekomen dat zich geen significante negatieve effecten voor de grondwaterstand hebben voorgedaan en dat daarom niet te verwachten is dat dergelijke effecten zich wel zullen voordoen rond de drie in de bestreden besluiten vergunde locaties. In de onderzoeken is aandacht besteed aan de grondwaterstromen en aan de gevolgen van grondwateronttrekkingen. In de grondwaterberekeningen is, zo staat in het aanvullende rapport van Sweco, rekening gehouden met de onderlinge samenhang van de hydrologische situatie door gebruik te maken van één grondwatermodel voor de zandwinning van de verschillende groeven, inclusief die van Sibelco. In het Sweco-rapport staat dat de geohydrologische effecten ten opzichte van de referentiesituatie zeer gering zijn, namelijk minder dan 0,05 m, terwijl het invloedgebied niet reikt tot het Natura 2000-gebied. Ten slotte is niet zonder belang dat in het aanvullende rapport van Sweco is vermeld dat ook naar mogelijke cumulatieve effecten is gekeken. In dit rapport staat dat alleen de groeves Heerenweg-Oost en Heerenweg-West een cumulatief effect op elkaar kunnen hebben, maar dat er niet gelijktijdig in die twee groeves zal worden gewonnen, zodat een cumulatief effect er in werkelijkheid niet zal zijn.    De Afdeling concludeert op basis van het vorenstaande dat het college het grondwateraspect voldoende in de belangenafweging heeft betrokken en hierin geen aanleiding heeft hoeven zien om de vergunningen te weigeren.10.4.    Het college heeft verder op basis van de berekende toename van de stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied "Brunssummerheide" in redelijkheid tot de conclusie kunnen komen dat de gevolgen voor het Natura 2000 niet zodanig zijn dat de bestreden ontgrondingsvergunningen niet mochten worden verleend. De enkele twijfel die de Stichting en het bewonerscollectief hebben geuit over de juistheid van de gebruikte invoergegevens bij de stikstofberekeningen overtuigt de Afdeling er niet van dat de gemaakte berekeningen ondeugdelijk zijn. Dat de kritische depositiewaarden volgens hen al worden overschreden, heeft het college niet ontkend, maar hierin was voor het college ook niet zonder meer een aanleiding gelegen om de ontgrondingsvergunningen te weigeren. Dat het college voor de beoordeling van de gevolgen van de stikstofdepositie heeft verwezen naar de PAS-systematiek vormt evenmin een reden om de besluiten tot verlening van de ontgrondingsvergunningen te vernietigen. Weliswaar heeft de Afdeling in haar uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, een negatief oordeel over het PAS geveld, maar de besluiten tot verlening van de ontgrondingsvergunningen zijn niet rechtstreeks gebaseerd op het PAS-beoordelingskader. De Ontgrondingenwet verplichtte het college ook niet tot het maken van een passende beoordeling alvorens de vergunningen te kunnen verlenen. De Afdeling concludeert dat het college de gevolgen van de toename van stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied voldoende in de afweging heeft betrokken.Gevolgen voor de rugstreeppad11.    De Stichting en het bewonerscollectief voeren aan dat het college door middel van een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming voorschriften had moeten opleggen ter bescherming van de rugstreeppadden in de drie groeves, zoals geadviseerd door bureau Ecoplanning in een rapport uit 2017.11.1.    Zoals hiervoor onder 9.2 is overwogen komen de vragen of voor de ontgrondingen een vergunning nodig is op grond van de Wet natuurbescherming, en zo ja, of deze vergunning kan worden verleend, en zo ja, of aan deze vergunning de door de stichting en het bewonerscollectief genoemde voorschriften hadden moeten worden verbonden, aan de orde in een eventueel te voeren procedure op grond van de Wet natuurbescherming.    Voorts overweegt de Afdeling dat op grond van artikel 3, tweede lid, van de Ontgrondingenwet aan de ontgrondingsvergunningen voorschriften kunnen worden verbonden ter bevordering en bescherming van bij de ontgronding betrokken belangen. In het rapport ‘Toetsing Wet Natuurbescherming Zilverzandgroeve Heerenweg oost, Heerlen’ van het bureau Ecoplanning van 13 juni 2017 wordt geadviseerd om ervoor zorg te dragen locaties waar werkzaamheden zijn gepland te allen tijde droog te houden, zodat wordt voorkomen dat poelen of natte laagten ontstaan en de rugstreeppad zich hier gaat vestigen. Daarnaast wordt in het rapport geadviseerd om op locaties waar geen werkzaamheden zijn gepland, enkele poelen aan te leggen, zodat een bijdrage wordt geleverd aan de gunstige staat van instandhouding van de rugstreeppad. Voorts wordt in het rapport geadviseerd om een amfibieënscherm in de omgeving van deze poelen te plaatsen, waarmee het leefgebied van enkele honderden vierkante meters wordt beschermd. In het rapport staat in dit verband dat de additionele poelen reeds zijn aangelegd door [vergunninghouder]. Ter zitting heeft [vergunninghouder] dit bevestigd. Ook heeft [vergunninghouder] ter zitting te kennen gegeven dat maatregelen worden getroffen om te voorkomen dat de rugstreeppad zich gaat vestigen op locaties waar werkzaamheden plaatsvinden. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat hetgeen is aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college in zoverre aan de vergunningen voorschriften had moeten verbinden.    De betogen falen.Maatschappelijk draagvlak12.    De stichting en het bewonerscollectief voeren aan dat de nieuwe vergunningen voor de drie locaties maatschappelijk onaanvaardbaar zijn. Steeds opnieuw wordt de verplichting om een groevegebied heringericht op te leveren opgeschoven door weer een nieuwe vergunning te verlenen. De maatschappelijke weerstand in de regio tegen deze handelwijze van het college groeit, aldus de stichting en het bewonerscollectief. Ook uit de Intergemeentelijke Structuurvisie Parkstad Limburg 2009 (hierna: intergemeentelijke structuurvisie) blijkt al dat de gemeentebesturen een andere ontwikkeling voor het gebied voor ogen hebben: natuur, recreatie en woningbouw. De gemeenteraad van Heerlen heeft zich in november 2017 in een motie uitgesproken tegen de uitbreiding en verlenging van de ontgrondingen en voor een snelle herinrichting van het gebied, aldus de stichting en het bewonerscollectief. Zij vinden het onaanvaardbaar dat het college daar op deze manier aan voorbij gaat en vinden dat de groeveterreinen zo snel mogelijk heringericht moeten worden opengesteld.12.1.    Het college stelt dat het de vergunninghouder na het verstrijken van de looptijd van een vergunning vrij staat om een aanvraag te doen voor het voortzetten van de ontgronding, waarna het college na een belangenafweging overgaat tot het nemen van een besluit, zoals ook in dit geval is gebeurd. Het college wijst er op dat de gemeenteraad van Heerlen de intergemeentelijke structuurvisie niet heeft vertaald in bestemmingsplannen, waardoor de ontgrondingen hier nog steeds in passen. In een brief van de gemeente Heerlen over de aanvragen van [vergunninghouder] van 24 maart 2017 is ook niet gesproken over strijdigheid met die structuurvisie, aldus het college.12.2.    Artikel 10, tweede lid, van de Ontgrondingenwet luidt:"Het college van burgemeester en wethouders van ieder van de gemeenten op het gebied waarvan de aanvrage om vergunning betrekking heeft, deelt aan het ingevolge artikel 8 bevoegde gezag binnen acht weken nadat het verzoek daartoe is ingekomen, mee of de beoogde ontgronding in overeenstemming is met het bestemmingsplan, een ter inzage gelegd ontwerp hiervoor, een voorbereidingsbesluit ter zake of een beheersverordening als bedoeld in artikel 3.38 van de Wet ruimtelijke ordening, en deelt, zo zulks niet het geval is, mee of de raad onderscheidenlijk het college van burgemeester en wethouders bereid is aan de ontgronding planologische medewerking te verlenen."    Het zesde lid luidt:"Een vergunning wordt niet verleend of gewijzigd indien de beoogde ontgronding in strijd is met een ruimtelijk besluit, tenzij die strijd naar verwachting zal worden opgeheven."12.3.    De Afdeling vat het betoog deels zo op dat het college in strijd met artikel 10, zesde lid, van de Ontgrondingenwet de vergunningen heeft verleend, omdat in de intergemeentelijke structuurvisie een andere ontwikkeling van de gebieden dan verdere ontgronding wordt voorgestaan. De Afdeling leidt uit artikel 10, tweede en zesde lid, van de Ontgrondingenwet af dat een structuurvisie geen ‘ruimtelijk besluit’ is als bedoeld in het zesde lid. Met ruimtelijke besluiten wordt in dit geval gedoeld op bestemmingsplannen, voorbereidingsbesluiten en beheersverordeningen. Een structuurvisie bindt alleen het bestuursorgaan dat het heeft vastgesteld, dus in dit geval de gemeenteraden van de betrokken gemeenten, bij het nemen van de wel naar buiten toe bindende (ruimtelijke) besluiten. Ook al zou er dus sprake zijn van strijdigheid met een structuurvisie, dan zou het niet nodig zijn om deze strijdigheid op te heffen door aan de ontgronding alsnog planologische medewerking te verlenen, zoals bedoeld in artikel 10, tweede en zesde lid, van de Ontgrondingenwet.    Overigens staat in de intergemeentelijke structuurvisie alleen wat de voor de betrokken gemeenten beoogde ruimtelijke ontwikkelingen zijn na afronding van de zandwinningsactiviteiten in het gebied en daar is in de intergemeentelijke structuurvisie geen termijn aan verbonden. Hieruit kan dus niet worden afgeleid dat een voortzetting van de ontgrondingen, deels tot en met 2025 en deels tot en met 2030, in strijd is met deze intergemeentelijke structuurvisie.12.4.    Daarnaast heeft de gemeenteraad van Heerlen in 2017 een motie aangenomen waarin het college van burgemeester en wethouders wordt opgedragen om:"In gesprek te gaan met alle betrokkenen om tot een nieuw plan te komen waarbij de Mijnsteenberg volledig behouden blijft; de ontgrondingsactiviteiten voor de rest van het gebied uiterlijk in 2025 beëindigd worden; het gebied zo snel als mogelijk gefaseerd heringericht en opengesteld wordt."    De Afdeling overweegt dat deze motie niet het college van gedeputeerde staten bindt of opdraagt iets te doen, maar het college van burgemeester en wethouders van Heerlen. Reeds daarom staat de motie niet in de weg aan het verlenen van de ontgrondingsvergunningen en faalt het betoog.    Overigens worden de ontgrondingsactiviteiten van [vergunninghouder] in twee van de drie gevallen beëindigd per eind 2025 en daarna heringericht en deels opengesteld. Alleen de zandwinning op de locatie Heerenweg-Oost wordt toegestaan tot eind 2030.Looptijd13.    De stichting en het bewonerscollectief voeren aan dat de zandwinning in ieder geval beperkt had moeten worden tot uiterlijk 2025, ook omdat binnen die termijn alle aanwezige winbare voorraden in de markt kunnen worden afgezet waarbij geen zand verloren gaat. Bovendien geeft het enkele feit dat er nog potentieel winbare delfstoffen resteren, een ontgronder op zichzelf geen recht op een nieuwe vergunning, terwijl dit voor het college wel een belangrijk motief voor de vergunningverlening is geweest. In dit kader wijzen zij op de voorbeelden van het achterblijven van steenkool in de mijnen in Limburg en gas in het veld in Groningen. Dat tijdens de economische crisis tijdelijk minder vraag was naar zand behoort volgens de stichting en het bewonerscollectief voorts tot het normale bedrijfsrisico van [vergunninghouder].13.1.    Het college stelt dat door nieuwe, verbeterde technieken duurzamer wordt omgegaan met de zandvoorraad, maar dat het daardoor wel langer duurt om de ontgrondingen af te ronden. Ook door de economische crisis was er tijdelijk een verminderde vraag van de afnemers van miocene zanden, waardoor de ontgrondingen nog niet zijn afgerond. Het versneld afgraven van de voorraden is volgens het college door de mix van kwaliteit en klantbehoefte niet goed mogelijk. Ook is het niet wenselijk om alle groeves uit te baten voor 2026, ook al is dat in theorie wel mogelijk, vanwege de kosten die daarmee gepaard gaan en de substantiële toename van het aantal verkeersbewegingen. Ook zijn volgens het college voor de verschillende kwaliteiten en volumes contracten afgesloten die gerespecteerd dienen te worden. De aangevraagde jaarlijkse hoeveelheden zijn volgens het college reële hoeveelheden. Dit heeft het college getoetst aan de hand van de door [vergunninghouder] de laatste jaren daadwerkelijk gewonnen en vermarkte hoeveelheden.13.2.    De Afdeling stelt vast dat deze beroepsgrond betrekking heeft op de zandwinning van [vergunninghouder] op de locatie Heerenweg-Oost, omdat de zandwinning op de andere locaties al is beperkt tot 2025. Zandwinning op de locatie Heerenweg-Oost is op grond van artikel 1.1 van de voorschriften van de ontgrondingsvergunning toegestaan tot 31 december 2030. Ter zitting hebben de stichting en het bewonerscollectief bevestigd dat dit een specifieke beroepsgrond is over de ontgrondingsvergunning voor Heerenweg-Oost.13.3.    Het college acht van belang dat de groeve optimaal wordt benut door alle beschikbare delfstoffen te winnen. In de vergunning voor Heerenweg-Oost staat hierover:"De nog in het gebied resterende - voorheen reeds vergunde - specie wordt alsnog gewonnen waardoor er sprake is van een optimale benutting van de groeve en de zich daarin bevindende zeer hoogwaardige oppervlaktedelfstof mioceenzand/zilverzand. Door het geologisch beperkt voorkomen van bedoelde zanden en de daardoor eveneens beperkte winbaarheid ervan, is het van belang om reeds eerder voor winning aangewezen locaties indien mogelijk maximaal uit te baten. In het verlengde hiervan zijn in de voorschriften van de onderhavige vergunning een aantal specifieke kwaliteitsparameters opgenomen die moeten waarborgen dat het gewonnen miocene zand - voor zoveel als mogelijk - bestemd wordt voor hoogwaardige toepassingen. Op die manier wordt er duurzaam en zorgvuldig omgegaan met deze schaarse en daardoor waardevolle grondstof."    De Afdeling acht het standpunt over de optimale benutting van de groeve op zichzelf niet onredelijk.13.4.    Daarnaast heeft het college getoetst of de aangevraagde jaarlijkse hoeveelheden, die volgens het aanvraagformulier variëren van 20.000 tot 50.000 m³ vrijkomende delfstof, reële hoeveelheden zijn. Volgens het college komen deze hoeveelheden overeen met wat [vergunninghouder] de laatste jaren heeft gewonnen en waarvoor zij contractuele verplichtingen met afnemers heeft. De stichting en het bewonerscollectief hebben niet aannemelijk gemaakt dat dat onjuist is. Omdat in totaal nog ongeveer 475.000 m3 vrijkomende delfstof kan worden gewonnen in de groeve Heerenweg-Oost is het toestaan van de ontgronding tot 31 december 2030 met het oog op het volledig benutten van de aanwezige delfstoffen een reële termijn. Voor zover de stichting en het bewonerscollectief hebben aangevoerd dat alle zandvoorraden voor eind 2025 kunnen worden afgezet in de markt, faalt dat betoog derhalve, omdat het niet reëel is dat binnen die termijn alle delfstoffen gewonnen kunnen worden.13.5.    In wat de stichting en het bewonerscollectief hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding om te oordelen dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen toestaan te ontgronden tot 31 december 2030 op de locatie Heerenweg-Oost.De herinrichting als ‘maatschappelijke meerwaarde’14.    De stichting en het bewonerscollectief voeren aan dat de ontgrondingsvergunningen geen zogenoemde ‘maatschappelijke meerwaarde’ hebben, terwijl dit op grond van het provinciaal beleid dat is neergelegd in het POL 2014 en de Ontgrondingenwet wel noodzakelijk is. Voor zover het college stelt dat de meerwaarde zit in enkele aanpassingen van de eindplannen voor de herinrichting van de gebieden, voeren de stichting en het bewonerscollectief aan dat pas sprake zou zijn van een meerwaarde als die herinrichting zo snel mogelijk, maar uiterlijk in 2025 gerealiseerd zou worden op alle drie locaties.14.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat de ontgrondingsvergunningen nieuwe elementen bevatten die beschouwd kunnen worden als een maatschappelijke meerwaarde.    Zo wordt op de locatie Vrieheide de land/waterverhouding aangepast waardoor er meer gebruiksmogelijkheden ontstaan en de ontwikkeling van meer specifieke natuurdoeltypen wordt bevorderd. Een deel van die groeve zal met voorrang worden opengesteld voor extensief recreatief medegebruik in de vorm van vissen en wandelen.    Op de locatie Heerenweg-Oost krijgt het zuidelijke deel een belevingsimpuls voor de natuur. Voor de voorziene hoogwaardige woningbouw is in 2018 een ontwerpbestemmingsplan ter inzage gelegd. Ter zitting heeft [vergunninghouder] aangegeven het terrein hiervoor vrij te geven wanneer het bestemmingsplan is vastgesteld. Het is dus de bedoeling om deze terreingedeelten versneld op te leveren en openbaar toegankelijk te maken.    In de groeve Heerenweg-West is volgens het college een terrasachtig graaffront voorzien waar bruinkoollagen resteren waardoor een educatief geologisch element ontstaat. Het is de bedoeling dit op aanvraag open te stellen voor groepen die geïnteresseerd zijn in geologische waarnemingen.14.2.    Niet in geschil is dat ontgrondingen op grond van het POL 2014 plaats moeten vinden als onderdeel van projecten met een meervoudige doelstelling en een zo groot mogelijke maatschappelijke meerwaarde moeten hebben. Voor elke ontgronding (met of zonder winning van oppervlaktedelfstoffen) geldt als voorwaarde voor het verkrijgen van een vergunning dat zij bijdraagt aan het realiseren van een maatschappelijk gewenste functie of aan het verbeteren van het functioneren van een maatschappelijk gewenste functie.14.3.    Bij de aanvragen voor de drie ontgrondingsvergunningen zijn notities over de maatschappelijke meerwaarde gevoegd. In de bestreden besluiten is hier ook op ingegaan. Belangrijk onderdeel hiervan is de wijze waarop de locaties nadat de ontgrondingswerkzaamheden zijn afgerond worden heringericht. De Afdeling stelt vast dat de beroepsgrond niet is gericht tegen de wijze waarop de gebieden moeten worden heringericht, maar tegen de termijn waarbinnen dat moet gebeuren. In artikel 1.1 van de voorschriften van de ontgrondingsvergunningen is bepaald dat de afwerking en inrichting van de terreinen op de locatie Heerenweg-West uiterlijk op 31 december 2027 dient te zijn gerealiseerd. Voor Heerenweg-Oost is dit uiterlijk op 31 december 2032 en voor Vrieheide uiterlijk 31 december 2026. Dit betekent gelet op het toestaan van het ontgronden op deze locaties tot 31 december 2025, 31 december 2030 en 31 december 2025, dat voor de afwerking en inrichting van de terreinen op de Heerenweg 2 jaar is uitgetrokken en voor de locatie Vrieheide 1 jaar. Deze termijnen acht de Afdeling niet onredelijk lang. Zoals hiervoor onder 13.2 tot en met 13.5 al is overwogen heeft het college in redelijkheid het ontgronden tot 31 december 2030 op de locatie Heerenweg-Oost kunnen toestaan. De Afdeling ziet in hetgeen de stichting en het bewonerscollectief hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat gelet op de uiterste herinrichtingsdata van eind 2026, 2027 en 2032 geen maatschappelijke meerwaarde is te behalen met die herinrichting. Het betoog faalt.    Overigens worden, zoals hiervoor is aangehaald, de locaties voor een deel ook al eerder heringericht dan na afronding van alle ontgrondingswerkzaamheden. Zo wordt bijvoorbeeld de woningbouw op de locatie Heerenweg-Oost naar alle waarschijnlijkheid eerder gerealiseerd, nu daarvoor op dit moment al een bestemmingsplanprocedure wordt doorlopen.Zandwinning door [vergunninghouder] als ‘maatschappelijke meerwaarde’15.    De stichting en het bewonerscollectief betogen dat de zandwinning door [vergunninghouder] geen maatschappelijke meerwaarde heeft.    De stichting en het bewonerscollectief voeren hiertoe aan dat het college ten onrechte heeft meegewogen dat de zandwinningsactiviteiten van [vergunninghouder] van wezenlijk belang zijn voor het aanbod van zilverzand. Zilverzand is volgens de stichting en het bewonerscollectief geen zeldzame delfstof. In de nabije omgeving van Zuid-Limburg zijn volgens hen meer dan 40 zilverzandgroeves actief. Het college heeft volgens de stichting en het bewonerscollectief miskend dat er sprake is van een internationale markt door alleen te kijken naar vraag en aanbod op provinciale schaal. [vergunninghouder] speelt slechts een bescheiden rol in die internationale markt, aldus de stichting en het bewonerscollectief. Voor een monopolistische marktsituatie als de groeves van [vergunninghouder] worden gesloten hoeft volgens de stichting en het bewonerscollectief dan ook niet te worden gevreesd. In een nadere memorie wijzen de stichting en het bewonerscollectief er daarnaast op dat het college de marktpositie van [vergunninghouder] ten onrechte een rol heeft laten spelen bij de overwegingen de vergunningen te verlenen. Volgens de stichting en het bewonerscollectief volgt uit de wetsgeschiedenis bij de wijziging van de Ontgrondingenwet in 2009 dat het de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever is geweest om dit soort motieven niet meer aan vergunningverlening ten grondslag te leggen om meer marktwerking te stimuleren.    Volgens de stichting en het bewonerscollectief heeft het college verder ten onrechte in de ontgrondingsvergunningen geen verplichting opgenomen tot een afdracht aan lokale overheden. Dit gebeurt in België en Duitsland wel. Het college verstoort hiermee de marktverhoudingen tussen exploitanten van zilverzandgroeves op de Europese markt, aldus de stichting en het bewonerscollectief.    Verder heeft het college volgens de stichting en het bewonerscollectief ten onrechte gewezen op het belang van voldoende aanbod van bouwstoffen, want het product van [vergunninghouder] is een hoogwaardiger product en geen bouwstof.    Daarnaast is het belang van de werkgelegenheid volgens de stichting en het bewonerscollectief groter voorgesteld dan het is: bij [vergunninghouder] werken 15 mensen in plaats van de gestelde 45.15.1.    Het college stelt dat de winning van mioceenzand in de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte als delfstoffenwinning van nationaal belang is aangemerkt en dat er uitdrukkelijk niet voor is gekozen de chemische en fijnkeramische industrie volledig afhankelijk te maken van import. Het college acht het onwenselijk dat Sibelco een monopoliepositie in Nederland verkrijgt voor het winnen van zilverzand, als de groeves van [vergunninghouder] gesloten zouden worden. Verder stelt het college dat de door de stichting en het bewonerscollectief bedoelde afdracht niet verplicht is op grond van wetgeving. De vergunninghouder levert al een concrete tegenprestatie door het plan van de eindtoestand te realiseren, aldus het college.    Verder stelt het college dat de werkgelegenheid op een juiste manier is meegewogen, omdat duidelijk is dat in de bestreden besluiten steeds separaat het betrokken aantal directe medewerkers (15) is genoemd en dat deze niet bij elkaar zijn opgeteld.15.2.    De Afdeling onderscheidt in het betoog dat het college de zandwinning door [vergunninghouder] ten onrechte als maatschappelijke meerwaarde in aanmerking heeft genomen, vier deelonderwerpen, te weten: marktverhoudingen, afdracht aan lokale overheden, bouwstoffen en werkgelegenheid. Die onderwerpen komen hierna achtereenvolgens aan de orde.15.3.    Niet in geschil is dat naast [vergunninghouder] Sibelco de enige marktpartij in Nederland is die zilverzand produceert. Het college heeft van belang geacht dat Sibelco in Nederland geen monopolie op het produceren van zilverzand krijgt. De Afdeling begrijpt het betoog aldus dat het college dit aspect niet had mogen meewegen. De stichting en het bewonerscollectief verwijzen in dit kader naar de memorie van toelichting bij de wijziging van de Ontgrondingenwet (TK 2005-2006, 30 346, nr. 3). Hieruit komt het beeld naar voren dat is beoogd de regierol van het Rijk bij de bouwgrondstoffenvoorziening los te laten en als beleid te voeren marktwerking op dit gebied te bevorderen. Naar het oordeel van de Afdeling is de afweging van het college juist met het oog op het bevorderen van de marktwerking gemaakt en daardoor niet in strijd met de bedoeling van de wetgever, zoals is aangevoerd.    Het college verwijst verder in reactie op het betoog van de stichting en het bewonerscollectief naar de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte uit maart 2012. Daarin staat onder Nationaal belang 4 "efficiënt gebruik van de ondergrond":"Er is een blijvende behoefte aan winning van oppervlaktedelfstoffen uit de Nederlandse land- en zeebodem. De mogelijkheden voor import zijn beperkt en de winningsmogelijkheden zijn ongelijk verdeeld in Nederland. De winning van oppervlaktedelfstoffen dient daarom een nationaal belang. (…) Voor het landgebied en de grote wateren is het belangrijk dat maatschappelijk aanvaardbare winmogelijkheden worden benut. Winning van oppervlaktedelfstoffen wordt daarom verbonden met andere ontwikkelingen zoals recreatie, water, woningbouw en natuur. Met het afbouwen van de rijksregie in 2003 is de rol van de markt toegenomen. Het Rijk monitort nog wel de ontwikkelingen en bepaalt op basis hiervan of een ruimtelijke interventie via het instrumentarium van de Wro nodig is."    Uit deze passage blijkt dat het college in redelijkheid de behoefte aan zilverzand in Nederland als uitgangspunt heeft kunnen nemen. Dat maatschappelijk aanvaardbare winmogelijkheden voor oppervlaktedelfstoffen worden benut is als nationaal belang aangemerkt.15.4.    Verder overweegt de Afdeling dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de Ontgrondingenwet een vergunninghouder niet verplicht tot het betalen van een financiële bijdrage aan lokale overheden, zoals de stichting en het bewonerscollectief bedoelen, als hij al zorgdraagt voor de herinrichting van de gronden. Dit kan worden afgeleid uit artikel 3, derde lid, onder b en c, van de Ontgrondingenwet. Er worden ofwel voorschriften aan de vergunning verbonden die verplichten de onroerende zaken in een bepaalde toestand te brengen of er wordt in plaats van die verplichting een bepaald bedrag betaald. In dit geval bevatten de ontgrondingsvergunningen al de verplichting om de terreinen voor een bepaalde datum op een bepaalde manier af te werken en in te richten. De enkele, niet nader onderbouwde, stelling van de stichting en het bewonerscollectief dat een afdrachtregeling per gewonnen kuub zand wel gebruikelijk is in België en Duitsland, maakt niet dat het college [vergunninghouder] had moeten verplichten tot zo’n afdracht. [vergunninghouder] levert immers via de verplichte herinrichting van de gebieden al een bijdrage aan de lokale economie.15.5.    Voor zover de stichting en het bewonerscollectief hebben aangevoerd dat het zilverzand geen bouwstof is waardoor het college ten onrechte belang heeft gehecht aan een voldoende aanbod van zilverzand, overweegt de Afdeling het volgende. In dit kader is in de bestreden besluiten verwezen naar paragraaf 8.4.4 van het POL 2014. Daarin is als provinciaal belang een voldoende aanbod aan bouwstoffen genoemd. Het begrip "bouwstof" is in het POL 2014 niet nader gedefinieerd. Bij de notities maatschappelijke meerwaarde die behoren bij de vergunningaanvragen zijn twee brieven van afnemers van het zilverzand gevoegd om te onderstrepen wat het belang is van het zilverzand voor hun productieproces. Het gaat om een bedrijf dat silicaten en zeolieten produceert en een bedrijf dat siliciumcarbide produceert. Daaruit blijkt dat die bedrijven dit specifieke zilverzand als grondstof gebruiken voor hun producten. Naar het oordeel van de Afdeling kon het college mede gelet hierop in redelijkheid een voldoende aanbod aan het zilverzand van [vergunninghouder] als meerwaarde ten grondslag leggen aan de bestreden besluiten.15.6.    In de ontgrondingsvergunningen staat dat de directe werkgelegenheid van 15 personen veilig wordt gesteld de komende jaren. Anders dan de stichting en het bewonerscollectief veronderstellen, is het college, zoals ter zitting is bevestigd, niet uitgegaan van in totaal 45 bij [vergunninghouder] werkzame personen, maar van het juiste aantal van 15 personen. Het betoog mist in zoverre feitelijke grondslag.15.7.    Gelet op hetgeen onder 15.3 tot en met 15.5 is overwogen, faalt het betoog van de stichting en het bewonerscollectief dat de zandwinning door [vergunninghouder] geen maatschappelijke meerwaarde heeft.Veiligheidsmaatregelen16.    De stichting en het bewonerscollectief voeren aan dat de door de gemeente Heerlen voorgestelde veiligheidsmaatregelen na openstelling, dit betreffen eisen voor de afwerking van de plassen, ten onrechte niet als voorschriften in de ontgrondingsvergunningen zijn opgenomen. Ter zitting hebben zij toegelicht dat deze beroepsgrond vooral betrekking heeft op de ontgrondingsvergunningen voor de locaties Heerenweg-Oost en Vrieheide, omdat de locatie Heerenweg-West grotendeels gesloten blijft voor publiek.16.1.    Het college stelt dat het niet de bedoeling is ter plaatse massatoerisme toe te staan, maar dat de terreinen slechts voor een beperkt aantal functies toegankelijk worden gemaakt. De gebieden zullen worden opengesteld voor wandelaars, vissers en geologieliefhebbers. De huidige schetsplannen voor de eindtoestand voorzien volgens het college in voldoende mate in de benodigde veiligheid. Zo nodig kunnen bij de definitieve plannen van de eindtoestand nog specifieke maatregelen worden geïmplementeerd. Ter zitting heeft het college toegelicht dat de definitieve plannen van de eindtoestand aan goedkeuring onderhevig zijn en dat tegen zo’n goedkeuringsbesluit bezwaar en beroep openstaat.16.2.    In de door de stichting en het bewonerscollectief bedoelde zienswijze van de gemeente Heerlen van 24 maart 2017 over de groeve Vrieheide staat:"Gezien het beoogde extensieve recreatieve medegebruik (wandelen, vissen, picknicken, etc.) is een veilige- en stabiele land-waterovergang belangrijk. Bij de opstelling van het definitieve Plan van de Eindtoestand gaan wij er dan ook vanuit dat dit veiligheidsaspect de noodzakelijke aandacht verkrijgt. Concreet betekent dit dat rondom de plas, met uitzondering van de plaatsen waar reeds een plas-drassituatie aanwezig is, een minimaal 10 meter brede "vlakke" oever op het peil van ca. 88.50 meter plus NAP, zal worden gerealiseerd. Deze zone zal voor calamiteiten en beheer en onderhoud bereikbaar zijn. Verder dient er vanuit veiligheid, vertrekkend vanuit het waterpeil, een onderwatertalud met een helling van 1 op 7 te worden aangebracht."16.3.    De Afdeling stelt vast dat het de stichting en het bewonerscollectief niet gaat om veiligheidsmaatregelen tijdens de ontgrondingswerkzaamheden, waar de voorschriften 7.1 tot en met 7.5 van de ontgrondingsvergunningen over gaan, maar om de veiligheid bij de plassen na de herinrichting van de gebieden. Voorschrift 5 van de vergunningen gaat over het plan van de eindtoestand. In dat voorschrift is geregeld dat de vergunninghouder een plan van de eindtoestand ten behoeve van de inrichting en afwerking van het te ontgronden terrein moet indienen dat dient te zijn gebaseerd op de bij de bestreden besluiten behorende schetsplannen van de eindtoestand. Niet in geschil is dat de bedoelde veiligheidsmaatregelen, zoals een 10 meter brede vlakke oever op een peil van ongeveer 88,5 meter +NAP en een onderwatertalud met een helling van 1 op 7, niet in die schetsplannen zijn verwerkt en dat ze ook niet op andere wijze in de vergunningen zijn voorgeschreven. In de schetsplannen is volgens het college niettemin gelet op het beoogde gebruik in voldoende mate de veiligheid van bezoekers gewaarborgd. In hetgeen de stichting en het bewonerscollectief hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat dit standpunt van het college niet kan worden gevolgd. Hierbij betrekt de Afdeling dat, zoals ter zitting door het college is toegelicht, de plannen van de eindtoestand inmiddels zijn opgesteld en op de instemming van de gemeente Heerlen kunnen rekenen. Tegen de goedkeuring van die plannen van de eindtoestand kunnen bovendien rechtsmiddelen worden aangewend. Gelet op het detailniveau van dergelijke plannen van de eindtoestand, in vergelijking met de schetsplannen die behoren bij de bestreden besluiten, leent die fase van de besluitvorming zich overigens naar het oordeel van de Afdeling beter voor de beoordeling van de vraag welke veiligheidsmaatregelen noodzakelijk zijn dan de onderhavige procedure. Het betoog faalt.Conclusie17.    Nu geen van de naar voren gebrachte beroepsgronden doelt treft, is het beroep tegen de besluiten van 7 december 2017 ongegrond.Proceskosten18.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.    Zoals onder 4 is overwogen wordt het teveel betaalde griffierecht teruggestort door de griffier van de Raad van State.BeslissingDe Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:I.    verklaart het beroep ongegrond;II.    verstaat dat de griffier van de Raad van State aan Stichting Behoud Brunssummerheide en Bewonerscollectief BuurSibelco het door hen teveel betaalde griffierecht ten bedrage van € 666,00 (zegge: zeshonderdzesenzestig euro) voor de behandeling van het beroep terugbetaalt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de Raad van State aan haar betalingsverplichting heeft voldaan.Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Poppelaars, griffier.w.g. Van AltenavoorzitterDe griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.Uitgesproken in het openbaar op 21 augus