Uitspraak ECLI:NL:RVS:2019:1205

Deze uitspraak heeft betrekking op het rechtsgebied Bestuursrecht en is gepubliceerd door de Raad voor de Rechtspraak op 17-04-2019. De uitspraak is gedaan door Raad van State op 17-04-2019, deze uitspraak is bekend onder de European Case Law Identifier (ECLI) ECLI:NL:RVS:2019:1205, het zaaknummer waarop deze uitspraak betrekking heeft is 201801875/1/R3


Bron: Rechtspraak

nl
ECLI:NL:RVS:2019:1205:DOC

201801875/1/R3.Datum uitspraak: 17 april 2019AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAKUitspraak in het geding tussen:1.    Stichting Vrije Horizon, gevestigd te Zandvoort, en anderen,2.    [appellante sub 2A], gevestigd te [plaats], en anderen (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellante sub 2A]),3.    Stichting Verplaats Windmolens Hollandse Kust (hierna: stichting VWHK), gevestigd te Noordwijk,ende minister van Economische Zaken en Klimaat,verweerder.ProcesverloopBij besluiten van 10 januari 2018 heeft de minister Kavel III en Kavel IV in windenergiegebied Hollandse Kust (zuid) aangewezen als locatie voor een windpark.Tegen deze besluiten hebben stichting Vrije Horizon en anderen, [appellante sub 2A] en stichting VWHK beroep ingesteld.De minister heeft een verweerschrift ingediend.Stichting VWHK, [appellante sub 2A] en stichting Vrije Horizon en anderen hebben nadere stukken ingediend.De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 februari 2019, waar stichting Vrije Horizon en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], [appellante sub 2A], vertegenwoordigd door [gemachtigde], stichting VWHK, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.E.W. Tieleman en dr.ir. J.P.L. Vermeulen, zijn verschenen.Buiten bezwaar van partijen hebben stichting Vrije Horizon en anderen ter zitting stukken overgelegd.OverwegingenInleiding1.    Op grond van de Wet windenergie op zee kan de minister een kavelbesluit nemen. In het kavelbesluit worden een locatie voor een windpark op zee en een tracé voor de aansluitverbinding aangewezen en wordt bepaald onder welke voorwaarden een windpark gebouwd en geëxploiteerd mag worden. De kavelbesluiten III en IV windenergiegebied Hollandse Kust (zuid) (verder: de kavelbesluiten) maken het mogelijk om binnen de begrenzing van de kavels windparken te realiseren. Per kavel kunnen maximaal 63 windturbines worden gebouwd met een maximum tiphoogte van 251 meter boven zeeniveau. Het betreft een totaal geïnstalleerd vermogen van minimaal 342 MW tot maximaal 380 MW per kavel. De kortste afstand van kavels III en IV tot de kust is ten minste 18,5 kilometer.2.    Een tweetal stichtingen, een hotel in Noordwijk, een bewonersplatform, een strandpachtersvereniging en een aantal inwoners van Zandvoort verzetten zich tegen de bouw van de windparken op de Noordzee. Zij vrezen voor aantasting van het vrije uitzicht op zee. Zij zijn ook bang dat de negatieve gevolgen voor de toeristische sector veel groter zijn dan verwacht wordt.Ook een aantal vissers is tegen de komst van de windparken op zee. Zij vrezen dat hierdoor ruimtegebrek voor vissers ontstaat en dat in de resterende gebieden overbevissing zal plaatsvinden.Ontvankelijkheid3.    Artikel 6:5, eerste lid, onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt:"Het beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste de naam en adres van de indiener."Artikel 6:6, onder a, luidt:"Het beroep kan niet-ontvankelijk worden verklaard, indien niet is voldaan aan artikel 6:5 of aan enig ander bij de wet gesteld vereiste voor het in behandeling nemen van het beroep, mits de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn."Artikel 8:24, tweede lid, luidt:"De bestuursrechter kan van een gemachtigde een schriftelijke machtiging verlangen."3.1.    Het beroep van stichting Vrije Horizon en anderen is ingesteld door [gemachtigde], mede namens Bewonersplatform Leefbare Kust, Hotels van Oranje B.V., Vereniging van Strandpachters Zandvoort, [appellant sub 1A], [appellant sub 1B] en [gemachtigde]. Bij aangetekend verzonden brief van 6 maart 2018 zijn de stichting Vrije Horizon en anderen in de gelegenheid gesteld om uiterlijk 27 maart 2018 aan de in deze brief genoemde formaliteiten te voldoen, waaronder de toezending van ondertekende verklaringen van degenen die [gemachtigde] stelt te vertegenwoordigen, waaruit blijkt dat hij gemachtigd is om namens hen het beroep in te stellen. Voorts is vermeld dat die verklaring moet zijn ondertekend door de bevoegde persoon of personen en dat deze bevoegdheid moet worden aangetoond door toezending van (een kopie van) een gewaarmerkt uittreksel uit het Handelsregister van maximaal één jaar oud. Ook is verzocht de statuten alsnog toe te sturen. Verder is vermeld dat indien van de geboden gelegenheid geen gebruik wordt gemaakt, ervan moet worden uitgegaan dat niet-ontvankelijkverklaring zal volgen.De Afdeling heeft geen ondertekende verklaring ontvangen van [appellant sub 1A] waarin staat dat [gemachtigde] gemachtigd is om namens hem beroep in te stellen. Verder heeft de Afdeling geen stukken ontvangen waaruit blijkt dat [gemachtigde] bevoegd of gemachtigd is om beroep in te stellen namens het Bewonersplatform Leefbare Kust. Van Hotels van Oranje B.V. heeft de Afdeling weliswaar een door [appellant sub 1C] ondertekende verklaring ontvangen, maar omdat geen uittreksel uit het Handelsregister is overgelegd, kan de Afdeling niet nagaan of [appellant sub 1C] hiertoe bevoegd was. Van de Vereniging van Strandpachters Zandvoort is een door [appellant sub 1B] ondertekende verklaring ontvangen, alsmede een "Overzicht van wijzigingen" van de Kamer van Koophandel en een kopie van het rijbewijs van [appellant sub 1B]. Omdat echter de statuten van de Vereniging van Strandpachters Zandvoort niet zijn overgelegd en achter bevoegdheid in het overgelegde "Overzicht van wijzigingen" staat: "gezamenlijk bevoegd (met andere bestuurder(s), zie statuten", kan de Afdeling niet vaststellen of [appellant sub 1B] bevoegd was de verklaring namens de vereniging te ondertekenen.Gelet op de artikelen 6:5, eerste lid, en 6:6, onder a, in samenhang bezien met artikel 8:24, tweede lid, van de Awb is het beroep van stichting Vrije Horizon en anderen, voor zover dat mede is ingesteld namens het Bewonersplatform Leefbare Kust, Hotels van Oranje B.V., [appellant sub 1A] en de Vereniging van Strandpachters Zandvoort, niet-ontvankelijk.4.    De minister voert aan dat het beroep van stichting Vrije Horizon en anderen niet-ontvankelijk is, voor zover dit is ingediend door [appellant sub 1B] en [gemachtigde], omdat zij geen belanghebbenden zijn bij de bestreden besluiten. De afstand tussen de kust en de kavels III en IV bedraagt minimaal 18,5 km en op zo’n afstand heeft de aanwezigheid van een windpark geen gevolgen van enige betekenis voor bewoners die vanuit hun woningen uitzicht over de Noordzee hebben, aldus de minister.Verder voert de minister aan dat het beroep van [appellante sub 2A] niet-ontvankelijk is, omdat zij, voor zover zij met haar schepen binnen de 12-mijlszone ter hoogte van de kavels III en IV vist, zich onvoldoende onderscheidt van andere vissers die daar vissen. Er is volgens de minister geen voldoende objectief en persoonlijk belang aanwezig waarin zij door de komst van het windpark rechtstreeks wordt geraakt.De minister heeft ter zitting de belanghebbendheid van de stichting VWHK in twijfel getrokken, omdat uit door de Afdeling opgevraagde stukken blijkt dat de werkzaamheden van de stichting VWHK vooral zijn gericht op procederen.4.1.    Artikel 8:1 van de Awb luidt:"Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter."Artikel 1:2, eerste lid, luidt:"Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."Artikel 1:2, derde lid luidt:"Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen."4.2.    [gemachtigde] woont aan de [locatie 1] in Zandvoort. [appellant sub 1B] heeft als woonadres [locatie 2] in Zandvoort opgegeven. Hoewel op dat adres [strandpaviljoen] gevestigd is, waarvan [appellant sub 1B] vennoot is, gaat de Afdeling er voor het bepalen van de belanghebbendheid van [appellant sub 1B] als natuurlijke persoon vanuit dat hij daar ook woont. De [strandpaviljoen] heeft geen beroep ingesteld.Aannemelijk is dat [gemachtigde] en [appellant sub 1B] vanuit hun woningen uitzicht over de Noordzee hebben en dat zij onder bepaalde omstandigheden een deel van de te plaatsen windturbines zullen kunnen zien. In die zin kunnen zij dus rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervinden van de genomen besluiten. Andere feitelijke gevolgen zijn er niet. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 23 augustus 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2271) is het uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Gelet op de afstand tussen de kust en de kavels van ten minste 18,5 kilometer, is de Afdeling van oordeel dat de gevolgen van de besluiten voor [gemachtigde] en [appellant sub 1B] van dermate geringe betekenis zijn dat een persoonlijk belang bij de bestreden besluiten ontbreekt. Dit oordeel wordt gestaafd door de uitkomsten van de door de minister aan de besluiten ten grondslag gelegde onderzoeken naar de zichtbaarheid.Gelet op het voorgaande is het beroep van stichting Vrije Horizon en anderen, voor zover ingesteld door [gemachtigde] en [appellant sub 1B], niet-ontvankelijk.4.3.    Het beroep van [appellante sub 2A] is door [gemachtigden] ingesteld namens [appellante sub 2A], [appellante sub 2B] en [appellante sub 2A] en [appellante sub 2C] en [appellante sub 2A]. Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, moet sprake zijn van een voldoende objectief bepaalbaar, actueel, eigen en persoonlijk belang dat diegene in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit. Bij brieven van 31 augustus 2018 en 22 januari 2019 heeft de Afdeling [appellante sub 2A] verzocht om nadere inlichtingen te verstrekken over het belang waarvoor zij opkomt. Volgens [appellante sub 2A] wordt het voortbestaan van haar bedrijf door de kavelbesluiten bedreigd. Vier van de zes vissersschepen van [appellante sub 2A] vissen met bodemberoerende vistuigen die geen toegang krijgen tot de gebieden van kavelbesluiten III en IV. Deze schepen vissen dagelijks in die gebieden, wat volgens haar blijkt uit het zogenoemde VMS-systeem waarmee schepen per satelliet worden gevolgd. Als gevolg van de kavelbesluiten verliest zij deze visgronden en blijft er een te klein gebied over om te vissen. Ter zitting heeft [appellante sub 2A] nader toegelicht dat zij zich van andere vissersbedrijven onderscheidt vanwege haar specifieke bedrijfsvoering. Die houdt in dat vanuit de thuishaven IJmuiden met de relatief kleine schepen wordt gevaren in het kustgebied tussen Den Helder en Scheveningen, waarbij het gebied van de kavelbesluiten geldt als het meest beviste gebied omdat hier veel vis aanwezig is. Als [appellante sub 2A] verder zou moeten varen naar gebieden waar nog vis zwemt, dan is dat voor haar niet rendabel. Om de gewenste kwaliteit te kunnen leveren moeten de schepen na maximaal 2 dagen met de gevangen vis terugkeren naar de haven. Ook door de afmetingen van de schepen is het niet goed mogelijk om grotere afstanden te overbruggen, aldus [appellante sub 2A].De Afdeling acht gelet op de locatie van de thuishaven, de korte afstand tot de gebieden waarop de kavelbesluiten zien, de afmetingen van de schepen en de relatief hoge vangstopbrengst in die gebieden aannemelijk dat [appellante sub 2A] in haar bedrijfsvoering in het bijzonder gebruik maakt van de gebieden van de kavelbesluiten. Weliswaar zijn die gebieden in verhouding tot de totale oppervlakte van het Nederlands Continentaal Plat binnen de 12-mijlszone klein, zoals in de bestreden besluiten uiteen is gezet, maar binnen het gebied waar [appellante sub 2A] vist hebben die gebieden wel een behoorlijke omvang. De Afdeling acht dan ook aannemelijk dat de kavelbesluiten gevolgen van enige betekenis kunnen hebben voor de bedrijfsvoering van [appellante sub 2A]. Daarbij onderscheidt [appellante sub 2A] zich gelet op de door haar toegelichte specifieke bedrijfsvoering naar het oordeel van de Afdeling in voldoende mate van andere vissers.Gelet op het voorgaande is [appellante sub 2A] als belanghebbende bij de bestreden besluiten aan te merken en is haar beroep ontvankelijk.4.4.    De Afdeling heeft de stichting VWHK verzocht schriftelijk mede te delen welke feitelijke werkzaamheden de stichting heeft verricht met het oog op de door de stichting behartigde belangen en daarvan zo mogelijk bewijsstukken over te leggen. De stichting VWHK heeft hierop in een nadere memorie voorzien van bewijsstukken gereageerd. De stichting noemt als feitelijke werkzaamheden onder meer het inzamelen van gelden ten behoeve van acties, het (doen) uitvoeren van een onderzoek naar de gevolgen van het plaatsen van windturbines voor het kustbezoek, het corresponderen met onderzoeksbureaus en deskundigen en het voeren van overleg met landelijke politici. De Afdeling ziet gelet op deze werkzaamheden geen aanleiding voor het oordeel dat de stichting VWHK zich alleen bezig houdt met procederen, zoals de minister heeft aangevoerd, aangezien zij feitelijke werkzaamheden heeft verricht ter ondersteuning van de blijkens de statuten door haar behartigde belangen. De stichting VWHK kan worden aangemerkt als belanghebbende bij de bestreden besluiten en het beroep is ontvankelijk.De beroepen van de stichtingen5.    Hierna zullen de beroepen van de stichting Vrije Horizon en anderen (hierna verkort aangeduid als stichting Vrije Horizon) en de stichting VWHK per onderwerp worden behandeld omdat deze enige overlap vertonen.Doelstellingen Energieakkoord6.    De stichting VWHK betoogt dat windmolenparken niet bijdragen aan de doelstellingen van het SER Energieakkoord voor duurzame groei uit september 2013 (hierna: Energieakkoord), die inhouden het aandeel in duurzame energie te doen stijgen naar 16% in 2023 en daarmee de hoeveelheid CO2 in de atmosfeer terug te dringen. Volgens de stichting VWHK leidt de aanleg van windparken niet tot reductie van CO2. Zij verwijst naar de publicatie "De besparing van brandstof en CO2 uitstoot door Windenergie" van prof. dr. C. le Pair, dr. F. Udo e.a. (hierna: publicatie van Le Pair). Daarnaast leiden windparken volgens stichting VWHK per saldo niet tot besparingswinst, omdat er veel energieverlies optreedt. De effectiviteit van windparken is dus te verwaarlozen, aldus de stichting VWHK. Het milieueffectrapport (hierna: MER) gaat hier volgens de stichting VWHK ten onrechte niet op in.6.1.    De minister wijst op een kamerbrief van 14 november 2014 waarin is gereageerd op de publicatie van Le Pair. De conclusies van Le Pair zijn volgens de minister niet juist, omdat deze zijn gebaseerd op een specifieke situatie in Ierland die niet vergelijkbaar is met die in Nederland. Modelstudies geven volgens de minister een beter beeld van het volledige Noordwest-Europese elektriciteitssysteem. Het overschot aan windenergie is in Nederland volgens de minister veel kleiner door de goed werkende markt. Het rendementsverlies voor kolen- en gascentrales als gevolg van de windbijdrage is daardoor ongeveer 3% in plaats van meer dan 50% wat de stichting stelt, aldus de minister. Verder wijst de minister er op dat in het MER is berekend dat voor de kavels III en IV bij het gebruik van 6 MW windturbines een CO2-reductie van 1.799.184 ton per jaar wordt bereikt. Ook wijst de minister op recente publicaties van het Planbureau voor de Leefomgeving, waarin windenergie op zee wordt aangemerkt als een belangrijke mogelijkheid om een CO2-arme energievoorziening te realiseren.6.2.    Niet in geschil is dat één van de doelstellingen van het Energieakkoord is om het aandeel duurzame energie te doen stijgen naar 16% in 2023. In het Energieakkoord staat dat daartoe het operationeel windvermogen op zee wordt opgeschaald naar 4450 MW in 2023. De Afdeling begrijpt het betoog van stichting VWHK aldus, dat windparken op zee onvoldoende bijdragen aan het doen stijgen van het aandeel duurzame energie omdat daarbij veel energieverlies optreedt en dat windparken op zee daardoor niet tot reductie van CO2 leiden. De Afdeling overweegt daarover het volgende.6.2.1.    In de kamerbrief van 14 november 2014 is de publicatie van Le Pair samengevat:"De hoofdconclusie van de nu voorgelegde notitie is dat de besparingsopbrengst van het windvermogen bij uitvoering van het Energieakkoord hooguit 31% is. Dit resultaat is gevonden door gebruik te maken van praktijkgegevens die betrekking hebben op drie factoren die het rendement van windenergie nadelig kunnen beïnvloeden, te weten «overschot aan windstroom», «rendementsverliezen veroorzaakt door de windbijdrage» en «de zelfenergie van windmolens»."Over het overschot aan windstroom merkt de minister in de kamerbrief op dat KEMA in 2010 onderzoek heeft gedaan naar de integratie van meer windenergie in het Nederlandse elektriciteitssysteem. In het basisscenario van deze studie is het overschot aan windstroom bij inpassing van 12 GW windenergie in 2020 beperkt tot 0,3%. Dit aandeel is volgens de minister goed te verklaren op basis van de gehanteerde modelopzet: een goed werkende Noordwest-Europese elektriciteitsmarkt zoals die ook in de praktijk werkt. De conclusie in de publicatie van Le Pair dat tenminste 10% windenergie verloren gaat onderschrijft de minister daarom niet.Verder stelt de minister in de kamerbrief dat in de publicatie van Le Pair op basis van drie buitenlandse praktijkstudies wordt geconcludeerd dat de inpassing van 25% windenergie in Nederland een rendementsverlies zal veroorzaken van zeker 50%. Ook in deze conclusie kan de minister zich niet vinden. Het gaat hier om het rendementsverlies van conventionele centrales die bij grootschalige windenergie in deellast draaien en het continue op- en afregelen ervan om het permanent fluctuerende aanbod van windstroom te kunnen opvangen. In antwoorden op eerdere Kamervragen heeft de minister naar voren gebracht dat de windbijdrage op deze manier een rendementsverlies heeft van ongeveer 3%. De praktijkstudies die Le Pair heeft gebruikt vertonen volgens de minister grote verschillen met de Nederlandse situatie. Deze studies hebben een statisch karakter en houden geen rekening met de dynamiek en de complexiteit van de elektriciteitsmarkt, aldus de minister in de kamerbrief.Tot slot stelt de minister dat Le Pair een rendementsverlies heeft berekend van 14% als gevolg van de energie die nodig is voor het produceren en plaatsen van windmolens. De minister komt zelf tot een rendementsverlies van ongeveer 3%, gebaseerd op levenscyclusanalyses van moderne windturbines in wetenschappelijke publicaties. De benodigde energie wordt in ongeveer 6 maanden terugverdiend.6.2.2.    Voor beide kavelbesluiten is een afzonderlijk MER gemaakt. Deze rapporten worden hierna zo nodig onderscheiden in en aangeduid als MER III en MER IV. Als beide rapporten op een bepaald punt gelijkluidend zijn wordt gesproken over het MER. Hoofdstuk 11 van het MER gaat over elektriciteitsopbrengst en vermeden emissies.In paragraaf 11.4 van het MER is ingegaan op de netto elektriciteitsopbrengst van een windturbine en op de vermeden emissies. In tabel 11.4 is per alternatief de emissiereductie van CO2  weergegeven. De opbrengstgegevens zijn berekend met WindPro en zijn hier opgenomen ter indicatie, omdat de opbrengst erg afhankelijk is van het type windturbine en de uitgangspunten als parkeffecten en windsnelheid. In het MER III ziet tabel 11.4 er als volgt uit:In het MER IV staat de volgende tabel 11.4:In het MER is hierbij ter toelichting vermeld dat de bijdrage van het windpark aan de reductie van onder meer CO2 rechtevenredig is met de netto energieopbrengst. Ter zitting heeft de minister toegelicht dat ‘netto’ in dit kader betekent de elektriciteitsopbrengst die het net op gaat, waarin de door stichting VWHK bedoelde verliezen dus al verdisconteerd zijn. De stichting heeft naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat dat niet juist is. De reductie van CO2 is berekend aan de hand van het gemiddelde gebruik van brandstoffen bij elektriciteitscentrales. Verder staat in het MER onder verwijzing naar verschillende onderzoeken dat de energetische terugverdientijd van een windturbine tussen 6 en 9 maanden ligt. In het MER is geconcludeerd dat zowel het minimum als het maximum alternatief goed bijdraagt aan de doelstelling voor duurzame energie in Nederland. Er zijn alleen positieve effecten te verwachten op elektriciteitsopbrengst en vermeden emissies, aldus het MER.6.2.3.    Gelet op deze informatie in het MER en op wat onder 6.2.1 is overwogen, ziet de Afdeling in hetgeen stichting VWHK heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat windparken op zee onvoldoende bijdragen aan het doen stijgen van het aandeel duurzame energie en het doen afnemen van de emissie van CO2 en dat de minister daarom had moeten afzien van het nemen van de kavelbesluiten. Het betoog slaagt niet.Windenergiegebied ‘IJmuiden Ver’7.    Stichting Vrije Horizon en stichting VWHK betogen dat de minister eerst windenergiegebied ‘IJmuiden Ver’ had moeten ontwikkelen en pas daarna windenergiegebied Hollandse Kust (zuid) in overweging had moeten nemen.Stichting Vrije Horizon voert hiertoe aan dat de minister gelet op de doelstellingen uit het Energieakkoord eerst had moeten kiezen voor het alternatief IJmuiden Ver, omdat daar 6000 MW gerealiseerd kan worden en langs de Hollandse Kust slechts 2100 MW. De stichting noemt dat gebrek aan ambitie.Stichting Vrije Horizon en stichting VWHK voeren verder aan dat de minister ten onrechte om financiële redenen niet voor het ontwikkelen van IJmuiden Ver heeft gekozen bij de ontwikkeling van windparken in het gebied Hollandse Kust, omdat de kosten daarvan veel lager blijken te zijn dan waarvan de minister is uitgegaan. Dit blijkt volgens de stichtingen uit de uitkomst van de tender voor de kavels voor de Zeeuwse kust. Stichting Vrije Horizon voert aan dat de meerkosten van het netwerk zijn overschat. Volgens een berekening die zij heeft laten uitvoeren zijn deze meerkosten € 840 miljoen. Verder heeft de minister volgens stichting Vrije Horizon miskend dat de hogere aanlegkosten van IJmuiden Ver worden gecompenseerd door de hogere windopbrengst en het schaalvoordeel. Volgens stichting Vrije Horizon heeft de minister daar ten onrechte geen rekening mee gehouden.7.1.    De minister stelt dat IJmuiden Ver geen alternatief is voor Hollandse Kust (zuid), maar dat gelet op de doelstellingen uit het Energieakkoord op beide in het Nationaal Waterplan aangewezen locaties windparken zullen worden gerealiseerd. In de brief aan de Tweede Kamer van 26 september 2014 is de zogenoemde routekaart aangeboden. In deze routekaart is uiteengezet hoe de doelstelling voor windenergie op zee tijdig gerealiseerd wordt. Gelet op een kosteneffectieve en snelle realisatie is hierin aangegeven dat zal worden begonnen met het windenergiegebied Borssele, gevolgd door Hollandse Kust (zuid) en Hollandse Kust (noord). De minister wijst er op dat de routekaart recent is geactualiseerd in de Routekaart 2030. Hierin is aangegeven dat ook de verder op zee gelegen gebieden, waaronder IJmuiden Ver, zullen worden benut. De opgave voor 2030 is ongeveer 11,5 GW aan geïnstalleerd vermogen voor de windparken op zee.De minister stelt zich verder op het standpunt dat hij betekenis heeft mogen toekennen aan de hogere kosten van IJmuiden Ver en de omstandigheid dat IJmuiden Ver nog niet optimaal ontwikkeld kan worden. In redelijkheid was er voor de minister geen reden om af te wijken van de routekaart. Hiertoe wijst de minister er op dat ECN naar aanleiding van de tender voor Borssele is gevraagd om het kostenverschil nogmaals te berekenen. Dit onderzoek van 28 oktober 2016 laat zien dat het kostenverschil € 1,6 miljard bedraagt. Recent heeft volgens de minister nogmaals een actualisatie van de kostenberekening plaatsgevonden en dat laat meerkosten van dezelfde ordegrootte zien. Het kostenverschil is volgens de minister onvermijdelijk, omdat IJmuiden Ver vier keer zo ver uit de kust ligt als Hollandse Kust en er dus meer kabellengte nodig is voor de netaansluiting. Verder heeft de minister van belang geacht dat IJmuiden Ver niet op dezelfde termijn kan worden gerealiseerd als Hollandse Kust (zuid), omdat nog niet duidelijk is hoe de windparken bij IJmuiden Ver precies moeten worden aangesloten op het hoogspanningsnet. De door stichting Vrije Horizon uitgevoerde berekening is volgens de minister niet juist, onder meer omdat bij IJmuiden Ver geen gelijksoortige aansluiting kan worden gebruikt als bij windparken dichterbij de kust.7.2.    De Afdeling stelt vast dat stichting Vrije Horizon ook in het beroep tegen kavelbesluiten I en II van het windenergiegebied Hollandse Kust (zuid), dat heeft geleid tot de uitspraak van 6 december 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3354), heeft gewezen op het alternatief IJmuiden Ver. De Afdeling heeft hierover toen het volgende overwogen:"In hetgeen de Stichting heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de minister in redelijkheid aanleiding had moeten zien om van de routekaart af te wijken en prioriteit had moeten geven aan de ontwikkeling van windenergiegebied IJmuiden Ver. De minister heeft betekenis mogen toekennen aan de hogere kosten van dit alternatief. Wat betreft het betoog van de Stichting dat de minister de meerkosten van de ontwikkeling van dit alternatief ten opzichte van de ontwikkeling van windenergiegebied Hollandse Kust (zuid) heeft overschat, overweegt de Afdeling dat ook indien die meerkosten lager zouden zijn dan waarvan de minister is uitgegaan, dat op zichzelf niet betekent dat de minister daarin in redelijkheid aanleiding had moeten zien om van de routekaart af te wijken. De minister heeft immers uiteengezet dat de ontwikkeling van windenergie op zee overeenkomstig de routekaart de voordelen van continuïteit, zekerheid en kostenefficiëntie heeft. Daarnaast heeft de minister in redelijkheid betekenis kunnen toekennen aan de omstandigheid dat windenergiegebied IJmuiden Ver momenteel nog niet optimaal ontwikkeld kan worden. Voorts is van belang dat de minister de mogelijke gevolgen van de ontwikkeling van kavel I en kavel II van windenergiegebied Hollandse Kust (zuid) heeft onderzocht en op basis daarvan de betrokken belangen heeft afgewogen. De omstandigheid dat uit de onderzoeken tevens volgt dat wat betreft een aantal aspecten de ontwikkeling van windenergiegebied IJmuiden Ver minder negatieve effecten heeft, betekent niet dat de minister daarin in redelijkheid aanleiding had moeten zien om van de routekaart af te wijken."De Afdeling ziet in hetgeen is aangevoerd geen aanleiding hierover nu anders te oordelen. Ook naar de mogelijke gevolgen van de ontwikkeling van kavels III en IV van windenergiegebied Hollandse Kust (zuid) is onderzoek gedaan en op basis daarvan zijn de betrokken belangen afgewogen. Voor zover uit die onderzoeken blijkt dat de ontwikkeling van windenergiegebied IJmuiden Ver op een aantal punten minder negatieve effecten heeft, betekent dat niet dat de minister in die omstandigheid in redelijkheid aanleiding had moeten zien om van de routekaart af te wijken. De betogen slagen niet.7.3.    Overigens heeft de minister met een kamerbrief van 27 maart 2018 de Routekaart 2030 aangeboden aan de Tweede Kamer. Deze routekaart gaat uit van het realiseren van windparken in onder meer het gebied ‘IJmuiden Ver’. Daar zal ongeveer 4 GW worden gerealiseerd volgens deze kamerbrief. De tenders worden voorzien voor 2023 en later, terwijl de ingebruikname van de windparken plaatsvindt vanaf 2027. Voor zover stichting Vrije Horizon en stichting VWHK hebben betoogd dat het windenergiegebied ‘IJmuiden Ver’ als alternatief moet worden ontwikkeld in plaats van de kavels III en IV in windenergiegebied Hollandse Kust (zuid), hebben zij dit betoog ter zitting genuanceerd in die zin dat het de stichtingen gaat om de volgorde van ontwikkeling, nu inmiddels duidelijk is dat het de bedoeling van de minister is om beide gebieden te ontwikkelen voor windenergie.Gevolgen voor het uitzicht en het landschap8.    Stichting Vrije Horizon en stichting VWHK betogen dat de gevolgen van de kavelbesluiten voor het uitzicht over zee op onjuiste wijze en onvoldoende bij de afweging als bedoeld in artikel 3, derde lid, van de Wet windenergie op zee zijn betrokken.Stichting Vrije Horizon en stichting VWHK voeren hiertoe aan dat de zichtbaarheid van de te plaatsen windturbines zwaar is onderschat. De windparken komen op 10 zeemijl uit de kust en zijn daardoor volgens stichting Vrije Horizon dominant aanwezig en maken een vrij uitzicht onmogelijk. De door de minister berekende zichtbaarheidspercentages zijn volgens de stichtingen onjuist. Stichting Vrije Horizon voert hiervoor aan dat Noordwijk en Katwijk ter hoogte van de windparken liggen, terwijl daar een lager zichtbaarheidspercentage is gehanteerd dan bijvoorbeeld in Scheveningen. Volgens de stichtingen had de zichtbaarheid van de bestaande windparken ‘Luchterduinen’ en ‘Prinses Amalia windpark’ bij het zichtbaarheidsonderzoek betrokken moeten worden in plaats van uit te gaan van prognoses. Bovendien verwacht de stichting dat 10 MW turbines met een hoogte van ongeveer 250 meter gebruikt zullen worden, terwijl de al aanwezige en zichtbare windturbines lager zijn. Ook ’s nachts zullen de windturbines goed zichtbaar zijn door de verlichting ervan, aldus stichting Vrije Horizon.Stichting Vrije Horizon en stichting VWHK voeren verder aan dat de minister te weinig gewicht heeft toegekend aan het belang van een vrij uitzicht over zee, een vrije horizon, en de landschappelijke en cultuurhistorische waarde daarvan. De stichting Vrije Horizon wijst er op dat uit het MER blijkt dat de windparken een negatief effect op de aspecten landschap en beleving veroorzaken. De kernkwaliteiten van het zeelandschap van de Noordzee zijn de weidsheid en openheid, de natuurlijkheid en de vrije horizon voor de bezoeker van de kust. De windturbines doen volgens de stichtingen te veel afbreuk aan de beleving van de weidsheid en de zonsondergang.8.1.    De minister stelt zich op het standpunt dat het belang van een vrij uitzicht over zee voldoende bij de belangenafweging is betrokken en dat de geringe negatieve effecten daarop terecht als aanvaardbaar zijn beschouwd gelet op het grote belang van windenergie op zee. De minister wijst daartoe op het onderzoek naar de zichtbaarheid van de windturbines dat deel uitmaakt van het MER. De zichtbaarheid is berekend aan de hand van langjarige reeksen van zichtbaarheidsmetingen op vier KNMI-weerstations, IJmuiden, Hoek van Holland, De Kooy en Schiphol. Daarvan is een gemiddelde genomen, aldus de minister. Het hoogste percentage zichtbaarheid is gedurende de zomermaanden en ook in andere perioden kan een windturbine worden waargenomen. Dat betekent volgens de minister echter niet dat windturbines op 18,5 km uit de kust permanent zichtbaar zullen zijn. De minister stelt onder verwijzing naar het MER dat de tiphoogte van de windturbines niet van invloed is op de zichtbaarheid. De meteorologische omstandigheden zijn bepalend. In overleg met de kustgemeenten is aan de kavelbesluiten een voorschrift verbonden om hinder door de verlichting te verminderen, aldus de minister. Verder wijst de minister er op dat is voorgeschreven dat de windturbines in de kleur lichtgrijs worden uitgevoerd, omdat uit onderzoek is gebleken dat de windturbines dan het minst zichtbaar zijn.8.2.    Artikel 3, derde lid, van de Wet windenergie op zee luidt:"Onze Minister betrekt bij de afweging tot het nemen van een kavelbesluit:a. de vervulling van maatschappelijke functies van de zee, waaronder het belang van een doelmatig ruimtegebruik van de zee;b. de gevolgen van een aanwijzing voor derden;c. het milieu belang, waaronder het ecologisch belang met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 5 en 7;d. de kosten om een windpark in het gebied te realiseren;e. het belang van een doelmatige aansluiting van een windpark op een net."8.3.    Onder "besluit" op pagina 4 van de kavelbesluiten staat dat de kavels worden aangewezen als locatie voor een windpark met een totaal geïnstalleerd vermogen van minimaal 342 MW tot maximaal 380 MW.Voorschrift 2 van de kavelbesluiten luidt:"5. Het maximale aantal op te richten windturbines is 63.(…)7. In het windpark worden uitsluitend turbines met, per turbine, een geïnstalleerd vermogen van minimaal 6 MW geplaatst.(…)10. De maximale tiphoogte is 251 meter boven zeeniveau (MSL)."8.4.    De Afdeling begrijpt de betogen van de stichtingen aldus, dat de gevolgen van de aanwijzing voor derden en het milieubelang, waaronder het belang van een open zeelandschap moet worden geschaard, door de minister onvoldoende bij de afweging zijn betrokken, omdat de minister is uitgegaan van onjuiste zichtbaarheidspercentages. De Afdeling overweegt hierover het volgende.8.4.1.    Bij het MER is als bijlage 9 een Visualisatierapport kavels III en IV gevoegd. In het Visualisatierapport zijn beide kavels in beeld gebracht vanuit relevante kustplaatsen in de omgeving en zijn twee turbinealternatieven gevisualiseerd, te weten een turbine met een tiphoogte van 167 meter (6 MW) en een turbine met een tiphoogte van 251 meter (10 MW). Dit zijn de turbinealternatieven die op grond van voorschrift 2 van de kavelbesluiten minimaal en maximaal mogelijk zijn. Er zijn volgens het Visualisatierapport drie fotopunten gekozen die representatief zijn voor de strandlocaties in de omgeving: de duinen te Noordwijk, een fictief strand ten zuiden van Noordwijk bij slecht weer en ‘s nachts en de boulevard in Scheveningen. De visualisaties zijn te bekijken via een link op pagina 13 van het Visualisatierapport.8.4.2.    Een Zichtbaarheidsanalyse kavels III en IV is als bijlage 10 bij het MER gevoegd. Om de zichtbaarheid van windturbines te objectiveren is gekeken naar de vraag of turbines zichtbaar zijn vanaf een bepaalde locatie en zo ja, in welke mate. Dit is gedaan door te kijken naar enerzijds de afstand tussen de turbine en de waarnemer en anderzijds door een statistische analyse te maken van de weersomstandigheden die de zichtbaarheid beïnvloeden. Volgens de Zichtbaarheidsanalyse is hierbij uitgegaan van een ondergrens die bestaat uit 63 windturbines met een ashoogte van 96 meter en een rotordiameter van 142 meter (alternatief 1 genoemd) en een bovengrens die bestaat uit 38 windturbines met een ashoogte van 140,5 meter en een rotordiameter van 221 meter (alternatief 2). Hiermee is dus uitgegaan van de maximale afmetingen van windturbines en de maximale aantallen windturbines die de kavelbesluiten mogelijk maken. De meteorologische zichtomstandigheden zijn bepaald aan de hand van data van vier weerstations: IJmuiden, De Kooy, Hoek van Holland en Schiphol. Van deze weerstations is de langjarige jaarlijkse gemiddelde zichtafstand bekend in percentages van de tijd en in aantal dagen. Omdat voor de toeristische sector de zomer de belangrijkste periode is, zijn ook de langjarige jaarlijkse gemiddelde zichtafstanden voor alleen de zomerperiode bij de analyse betrokken.In tabel 2.19 is de gemiddelde zichtbaarheid van kavel III in de zomerperiode vanaf verschillende locaties inzichtelijk gemaakt. Vanaf Scheveningen zal het windpark op kavel III het meest zichtbaar zijn: 40% van de tijd in de periode mei tot oktober. Vanaf Noordwijk is dit 24% en vanuit Katwijk 36%. De afstand tussen Noordwijk en Katwijk en het windpark op kavel III is, anders dan de stichting Vrije Horizon aanvoert, groter dan de afstand vanaf Scheveningen (18,5 km). In tabel 2.20 is de gemiddelde zichtbaarheid van kavel IV in de zomer raadpleegbaar. Vanuit zowel Zandvoort, Noordwijk als Katwijk zal het windpark op kavel IV 40% van de tijd zichtbaar zijn. Vanaf Scheveningen is dat windpark 37% van de tijd te zien, want de afstand tussen Scheveningen en kavel IV is groter dan vanaf Noordwijk/Katwijk (18,5 km).Ter zitting is aan de orde geweest dat de minister in zoverre van berekeningen van de zichtbaarheid is uitgegaan en niet van metingen van de zichtbaarheid van bestaande windparken. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat een onderzoek gedurende het gehele jaar met een panel van waarnemers in de praktijk redelijkerwijs niet uitvoerbaar is vanwege de intensiteit en omvang ervan. De minister stelt dat met het Visualisatierapport en de Zichtbaarheidsanalyse het best denkbare onderzoek is gedaan naar de mate waarin de windturbines zichtbaar zullen zijn.8.4.3.    Hetgeen de stichtingen hebben aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de minister de uitgevoerde onderzoeken naar de zichtbaarheid van de windparken op kavels III en IV niet in redelijkheid aan zijn besluiten ten grondslag heeft kunnen leggen. Met fotovisualisaties is inzichtelijk gemaakt in welke mate de windturbines te zien zullen zijn bij verschillende weersomstandigheden en gezien vanuit verschillende plaatsen aan de kust. Daarbij is uitgegaan van de maximale afmetingen van windturbines, maximale aantallen windturbines en de juiste afstanden tot de kust. In wat de stichtingen daarover hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de minister daarnaast ook metingen had moeten verrichten van de zichtbaarheid van bestaande windturbines. De betogen falen.8.5.    Verder heeft stichting Vrije Horizon aangevoerd dat de windturbines in de nacht goed zichtbaar zullen zijn, hetgeen onvoldoende is betrokken bij de belangenafweging. In de kavelbesluiten staat over de zichtbaarheid in de nacht het volgende:"Met het oog op de scheep- en luchtvaartveiligheid worden windturbines voorzien van markering en obstakellichten. Uit internationale richtlijnen volgt dat de verlichting op de windturbines voor scheepvaartveiligheid, bestaande uit een knipperend geel licht, op ongeveer 15 meter boven het zeeniveau op het werkbordes van de windturbines wordt geïnstalleerd. Deze verlichting is vanwege de kimduiking niet zichtbaar vanaf de kust. Uit internationale richtlijnen voor de luchtvaartveiligheid volgt dat windturbines met een tiphoogte van meer dan 150 meter, 's nachts dienen te zijn voorzien van een rood knipperend licht. Overdag en in de schemering wordt een wit licht voorgeschreven. De verlichting die in verband met luchtvaartveiligheid wordt aangebracht, wordt geïnstalleerd op de gondel van de windturbine. Bij goede meteorologische omstandigheden kan de verlichting op de gondel van de windturbine vanaf de kust zichtbaar zijn. De beleving ‘s nachts van de zichtbaarheid van het windpark vanaf de kust kan onder goede zichtomstandigheden relatief groot zijn omdat andere elementen in het landschap dan minder opvallen."8.5.1.    In voorschrift 4, zesde lid, van de kavelbesluiten heeft de minister daarom mitigerende maatregelen opgenomen. Daarin staat:"6. Maatregelen voor het verminderen van hinder door verlichting en het verminderen van de zichtbaarheid van het windpark:a) Obstakellichten op het hoogste vaste punt op alle windturbines zijn vast brandende rode lichten;b) Indien de zichtbaarheid tijdens de schemer- en/of nachtlichtperiode meer bedraagt dan 5 kilometer, wordt de nominale lichtintensiteit van deze obstakellichten tijdens de schemer- en/of nachtlichtperiode tot 30% verlaagd, indien de zichtbaarheid tijdens de schemer- en/of nachtlichtperiode meer bedraagt dan 10 kilometer wordt de intensiteit tijdens de schemer- en/of nachtlichtperiode tot 10% verlaagd;c) Als minimaal vereiste geldt dat de contouren van het windpark verlicht dienen te zijn, waarbij, vanuit de cockpit gezien, de afstand op de horizon tussen de afzonderlijke lichten op de windturbines niet meer dan 900 meter is.d) Op aanwijzing van de Minister van Economische Zaken of de Kustwacht wordt het windpark geheel of gedeeltelijk verlicht in het geval van een reddingsoperatie in of in de directe omgeving van het windpark.e) De mast, de gondel en de bladen van de windturbines worden uitgevoerd in de kleur lichtgrijs (RAL 7035)."8.5.2.    De minister heeft naar het oordeel van de Afdeling met het voorschrift 4, zesde lid, van de kavelbesluiten zo veel als redelijkerwijs mogelijk is, gelet op de belangen van scheepvaart- en luchtvaartveiligheid, de zichtbaarheid van de windturbines gedurende de nacht beperkt. Dit betoog faalt.8.6.    In de kavelbesluiten heeft de minister een afweging gemaakt van het belang van het behoud van het bestaande uitzicht en landschap tegenover het belang van windenergie op zee. De minister heeft de mogelijke hinder vanwege de zichtbaarheid van de windturbines aanvaardbaar geacht, gelet op het grote belang van windenergie, de afstand tot de kust en de beperkte zichtbaarheid van het windpark gedurende het jaar.8.6.1.    Op basis van het Visualisatierapport en de Zichtbaarheidsanalyse heeft de minister naar het oordeel van de Afdeling in zijn afweging kunnen betrekken dat de windturbines niet gedurende het gehele jaar zichtbaar zijn vanaf de kust, maar dat een persoon die tijdens de dag of avond op een zomerdag aan het strand staat en onbelemmerd zicht heeft vanaf de plek met de kortste afstand tot kavels III en IV (18,5 km) gedurende ongeveer 40% van de tijd minimaal één windturbine kan zien. Gelet hierop heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de kavelbesluiten niet tot een onevenredige aantasting van het vrije uitzicht over de Noordzee en het landschap leiden. De minister heeft onder deze omstandigheden in redelijkheid een zwaarder gewicht kunnen toekennen aan het belang van het realiseren van windparken op zee dan aan het belang van het behoud van het bestaande uitzicht over zee en het bestaande landschap. De betogen falen.Economische gevolgen9.    Stichting Vrije Horizon en stichting VWHK betogen dat de kustgemeenten onevenredig veel economische schade lijden door teruglopend toerisme als gevolg van de zichtbaarheid van de windturbines en dat de minister daar op onjuiste wijze en onvoldoende rekening mee heeft gehouden bij de belangenafweging als bedoeld in artikel 3, derde lid, van de Wet windenergie op zee.Stichting Vrije Horizon en stichting VWHK voeren daarvoor aan dat deze schade niet goed in kaart is gebracht. Zo is de minister volgens de stichting Vrije Horizon uitgegaan van te lage bezoekersaantallen. Stichting VWHK voert aan dat een onduidelijke, willekeurige groep is geënquêteerd. Stichting VWHK verwijst naar een onderzoek dat is uitgevoerd in opdracht van stichting Vrije Horizon, "Invloed windmolens op strandbezoek" van dr. ir. H.R. Stol van 9 november 2015 (hierna: rapport van Stol), waaruit een grotere impact naar voren komt dan waarvan de minister is uitgegaan. Verder is het verlies van werkgelegenheid in de toeristische sector aan de kust niet meegenomen in het onderzoek, aldus stichting Vrije Horizon. Van het aan de kavelbesluiten verbonden voorschrift, inhoudende dat de vergunninghouder zich inspant voor versterking van de lokale en regionale economie, verwacht stichting Vrije Horizon weinig, omdat dit geen resultaatsverplichting is. In het aan de kavelbesluiten ten grondslag gelegde onderzoek is verder volgens de stichting Vrije Horizon ten onrechte een berekening van de schade gemaakt op basis van een omrijdfactor van 10 km, omdat verder dan 10 km moet worden omgereden om aan de kust geen windturbines te zien. Stichting Vrije Horizon komt zelf op basis van cijfers van Misset Horeca uit op € 2 miljard minder inkomsten bij de lokale kusteconomieën over een periode van 20 jaar, terwijl de minister een schade heeft laten berekenen van maximaal € 285 miljoen.Stichting Vrije Horizon en stichting VWHK voeren verder aan dat de minister te weinig gewicht heeft toegekend aan de economische gevolgen van de kavelbesluiten voor de kustplaatsen. Volgens de stichting Vrije Horizon is ten onrechte geen rekening gehouden met het belang van de beleving van de weidsheid en de zonsondergang voor het toerisme en met de afbreuk die daaraan gedaan wordt. De stichting wijst er in dit kader op dat in het plan-MER bij de Rijksstructuurvisie Windenergie op Zee, aanvulling Hollandse Kust, van 15 augustus 2016 staat dat over een afstand van 120 km vanuit de meeste kustgemeenten sprake is van een ‘dominant en vrij zicht onmogelijk’ situatie. Dit heeft een onvoorzienbaar effect op (de groei van) het toerisme. Hierbij worden kustplaatsen die geen haven hebben, zoals Zandvoort, Noordwijk, Katwijk en Bergen, onevenredig hard getroffen, omdat deze plaatsen niet profiteren van eventuele positieve effecten op de werkgelegenheid, aldus stichting Vrije Horizon.9.1.    De minister stelt dat uitgebreid onderzoek is gedaan naar de effecten van een windpark op kustrecreatie en toerisme en de wijze waarop mensen de beleving van het zeelandschap beoordelen. Uit die onderzoeken kon de conclusie worden getrokken dat een windpark daarop in geringe mate negatieve effecten kan hebben. Daarbij is omwille van zorgvuldigheid ook gekeken naar een worst casebenadering, waarbij is uitgegaan van het verdwijnen van 1.250 fte aan werkgelegenheid in de toeristische sector, maar het is volgens de minister niet waarschijnlijk dat dat scenario zich zal voordoen. Daarnaast is geconstateerd dat het bouwen en exploiteren van windparken nieuwe banen in de kustregio genereert. Vervolgens is een afweging gemaakt en is in de kavelbesluiten geconcludeerd dat de negatieve effecten als aanvaardbaar worden beschouwd, gelet op het grote belang van windenergie en de geringe negatieve effecten in vergelijking met het positieve effect op de maatschappelijke kosten.Ter zitting heeft de minister verder toegelicht dat het rapport van Stol inhoudelijk niet is betrokken bij de voorbereiding van de besluiten, omdat de uitkomsten daarvan volgens hem niet betrouwbaar zijn. De minister wijst in dit kader op de gestuurde vraagstelling van de onderzoeker, tevens vicevoorzitter van stichting VWHK. Daarnaast is de minister ter zitting ingegaan op de door stichting Vrije Horizon gemaakte berekening van de omzetderving. Die berekening is volgens hem onjuist, omdat daarbij wordt uitgegaan van de worst casebenadering zonder dat daar iets tegenover staat. Mensen die hun baan in de toeristische sector aan de kust verliezen, zullen elders een baan vinden. Daarnaast zal niet alleen de omzet lager zijn in de worst casebenadering, maar zullen ook de kosten lager uitvallen, aldus de minister.9.2.    In voorschrift 2, zestiende lid, van de kavelbesluiten staat:"De vergunninghouder spant zich aantoonbaar in om met inachtneming van geldende regelgeving het park zodanig te ontwerpen te bouwen en te exploiteren dat het windpark actief bijdraagt aan versterking van lokale en regionale economie. De vergunninghouder stelt daartoe een plan van aanpak op en dient dat uiterlijk 8 weken voorafgaand aan de start van de bouw in bij de Minister van Economische Zaken en Klimaat. De werkzaamheden worden uitgevoerd conform dit plan van aanpak."9.3.    De minister heeft gewezen op het rapport "Regionale effecten windmolenparken op zee. Maatschappelijke effecten en analyse regionaal economische impact" van Decisio van 25 januari 2016 (hierna: Decisio-rapport). Het Decisio-rapport is gericht op het in beeld brengen van de maatschappelijke baten en de maatschappelijke kosten, waaronder de effecten op de werkgelegenheid en economie van de kustgemeenten. Dat geen onderzoek is gedaan naar de gevolgen voor de werkgelegenheid is dan ook onjuist.In het Decisio-rapport staat dat is uitgegaan van een negatieve waarde voor de zogenoemde ‘omrijders’. Als benadering is ervan uitgegaan dat de omrijders ongeveer 10 km omrijden. De waarde die hieraan wordt toegekend is ongeveer € 2,50. Volgens het rapport is echter een correctie toegepast voor het feit dat wanneer respondenten zouden willen omrijden ze in deze situatie eigenlijk geen goed alternatief hebben voor een kustlocatie zonder zicht op windmolens. Om deze reden zijn de gevolgen voor omrijders 30% hoger ingeschat. Met het bezwaar hierover van stichting Vrije Horizon is dus al rekening gehouden bij het onderzoek.In het Decisio-rapport staat verder:"Wat betreft het kustbezoek en de mogelijke gevolgen op toeristische activiteiten geldt dat er onderzoeken zijn waarin respondenten vooraf aangeven minder te komen, maar er is geen onderzoek gevonden waarin daadwerkelijk een afname van toeristisch bezoek is gemeten na realisatie van windparken. De exacte omvang van de te verwachten effecten is onzeker. Daarom is een bandbreedte geschetst van ‘geen effect’ tot een afname van maximaal 5 - 10% van het aantal bezoeken, afhankelijk van het type recreant. Het tijdelijke effect op de toeristisch recreatieve industrie is dus eveneens onzeker: van ‘geen effect’ tot maximaal een afname van 1.250 banen (fte) bij de plaatsing vanaf 10 mijl. Daar staat tegenover dat met de aanleg en het onderhoud van windmolens ook werkgelegenheid gecreëerd wordt. Dit is naar schatting tijdelijk 1.600 banen (fte) en structureel 475 banen (fte). Dit is onafhankelijk van de locatie van de windmolenparken."9.3.1.    Daarnaast heeft de minister gewezen op het rapport "Beleving Windparken Hollandse Kust. Onderzoek onder Nederlandse en Duitse kusttoeristen" van Motivaction van 3 juni 2016 (hierna: Motivaction-rapport). Het Motivaction-rapport is specifiek gericht op de beleving van windparken en is opgesteld om uitspraken te kunnen doen over de gevolgen voor het strandtoerisme. In het Motivaction-rapport staat over de afbakening van de doelgroep dat de Nederlandse kust veel wordt bezocht door buitenlandse toeristen. Naast Nederlandse kusttoeristen zijn daarom ook de voor Nederland economisch belangrijke groep van Duitse kusttoeristen in het onderzoek betrokken. Daarbij is onderscheid gemaakt tussen dagtoerisme en verblijftoerisme. De Afdeling volgt de stichting VWHK dan ook niet in het betoog dat een onduidelijke, willekeurige groep is geënquêteerd. Verder staat in het Motivaction-rapport dat een steekproef is gerealiseerd van 1.014 Nederlanders en 526 Duitse kusttoeristen die representatief zijn voor leeftijd, opleiding, geslacht, regio en waardeoriëntaties. In hetgeen stichting Vrije Horizon heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat is uitgegaan van te lage bezoekersaantallen, waardoor de minister dit rapport niet aan de besluiten ten grondslag heeft kunnen leggen. Volgens Motivaction is alles in overweging nemend een gering effect van windmolenscenario’s op kusttoerisme het meest waarschijnlijk.9.4.    De Afdeling overweegt dat uit de rapporten van Decisio en Motivaction en uit de bestreden besluiten blijkt dat de minister de economische gevolgen van de windparken voor de kustgemeenten heeft laten onderzoeken en in de belangenafweging heeft betrokken. Ook met het voorschrijven van een inspanningsverplichting voor de vergunninghouder, waarbij in een plan van aanpak moet worden aangetoond dat de windparken zodanig worden ontworpen, gebouwd en geëxploiteerd dat deze actief bijdragen aan versterking van de lokale en regionale economie, heeft de minister daar blijk van gegeven. Hetgeen de stichtingen hebben aangevoerd, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat in het Decisio-rapport en in het Motivaction-rapport een onrealistische inschatting van deze gevolgen is gemaakt. Dat in het rapport van Stol een grotere impact is gevonden, maakt dat niet anders. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat aan het rapport van Stol een onderzoek ten grondslag ligt met een partijdige kleuring, wat al blijkt uit de vraagstelling in de vragenlijst die door Stol bij het onderzoek is gebruikt, waardoor de uitkomsten van het onderzoek niet betrouwbaar zijn. Ook de door stichting Vrije Horizon gemaakte berekening van de te verwachten omzetderving in de worst casebenadering maakt dit niet anders, omdat daarbij zoals de minister terecht stelt geen rekening is gehouden met de maatschappelijke baten die hier tegenover staan. De kosten/baten-analyse die Decisio heeft verricht is een algemeen geaccepteerde methode van onderzoek naar de economische gevolgen van een bepaalde ontwikkeling. De stichtingen hebben niet aannemelijk gemaakt dat het Decisio-rapport en het Motivaction-rapport zodanige gebreken of leemten in kennis vertonen dat de minister deze niet in redelijkheid aan zijn besluiten ten grondslag heeft kunnen leggen. Omdat in de beide rapporten is geconcludeerd dat de windparken naar verwachting een gering effect op het toerisme in de kustgemeenten zullen hebben, heeft de minister naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid de belangen die zijn gemoeid met de ontwikkeling van windenergie op zee zwaarder kunnen laten wegen dan de economische belangen van de toeristische sector in de kustgemeenten. Zoals onder 8.6.1 is overwogen, heeft de minister zich daarbij in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de kavelbesluiten niet tot een onevenredige aantasting van het vrije uitzicht over de Noordzee zullen leiden. De betogen falen.Gevolgen voor vleermuizen, vogels en zeezoogdieren10.    Stichting Vrije Horizon betoogt dat voor zowel vogels, zeezoogdieren als vleermuizen negatieve effecten worden verwacht van een windpark in het gebied Hollandse Kust. De stichting verwijst hierbij naar het MER dat is gemaakt voor het kavelbesluit Borssele van 13 november 2015. Er zijn volgens stichting Vrije Horizon veel mitigerende maatregelen nodig, wat blijkt uit de voorschriften die aan de kavelbesluiten zijn verbonden, maar ondanks deze maatregelen zullen zich negatieve ecologische effecten voordoen. Voor de bescherming van vleermuizen bij terugkeer vanuit Engeland in het voorjaar zijn volgens stichting Vrije Horizon ten onrechte geen maatregelen voorgeschreven. Volgens stichting Vrije Horizon is het ecologische belang onvoldoende betrokken bij de belangenafweging die op grond van artikel 3, derde lid, van de Wet windenergie op zee moet plaatsvinden.10.1.    Artikel 8:69a van de Awb luidt:"De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.10.2.    Artikel 7, eerste lid, van de Wet windenergie op zee luidt:"Onze Minister kan in het kavelbesluit vrijstelling verlenen van de verboden, bedoeld in de artikelen 3.1, eerste, tweede, derde en vierde lid, 3.2, eerste en zesde lid, 3.5, eerste, tweede, derde, vierde en vijfde lid, 3.6, eerste en tweede lid, en 3.10, eerste lid, van de Wet natuurbescherming."Artikel 3.1 van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) luidt:"1. Het is verboden opzettelijk van nature in Nederland in het wild levende vogels van soorten als bedoeld in artikel 1 van de Vogelrichtlijn te doden of te vangen.2. Het is verboden opzettelijk nesten, rustplaatsen en eieren van vogels als bedoeld in het eerste lid te vernielen of te beschadigen, of nesten van vogels weg te nemen.3. Het is verboden eieren van vogels als bedoeld in het eerste lid te rapen en deze onder zich te hebben.4. Het is verboden vogels als bedoeld in het eerste lid opzettelijk te storen. (…)"Artikel 3.5 luidt:"1. Het is verboden in het wild levende dieren van soorten, genoemd in bijlage IV, onderdeel a, bij de Habitatrichtlijn, bijlage II bij het Verdrag van Bern of bijlage I bij het Verdrag van Bonn, met uitzondering van de soorten, bedoeld in artikel 1 van de Vogelrichtlijn, in hun natuurlijk verspreidingsgebied opzettelijk te doden of te vangen.2. Het is verboden dieren als bedoeld in het eerste lid opzettelijk te verstoren.3. Het is verboden eieren van dieren als bedoeld in het eerste lid in de natuur opzettelijk te vernielen of te rapen.4. Het is verboden de voortplantingsplaatsen of rustplaatsen van dieren als bedoeld in het eerste lid te beschadigen of te vernielen.5. Het is verboden planten van soorten, genoemd in bijlage IV, onderdeel b, bij de Habitatrichtlijn of bijlage I bij het Verdrag van Bern, in hun natuurlijke verspreidingsgebied opzettelijk te plukken en te verzamelen, af te snijden, te ontwortelen of te vernielen."10.3.    In de kavelbesluiten is op grond van artikel 7 van de Wet windenergie op zee vrijstelling verleend van het bepaalde in de artikelen 3.1 en 3.5 van de Wnb voor de soorten zoals opgenomen in de tabel in paragraaf 7.5.8 in de toelichting in deel II van de besluiten. Dit betreft vogels, nader gespecificeerd in de bijlage bij de besluiten, de ruige dwergvleermuis en de bruinvis.10.4.    De genoemde bepalingen uit de Wnb (voorheen de Flora- en faunawet) strekken tot bescherming van diersoorten. Blijkens de statuten van stichting Vrije Horizon stelt de stichting zich ten doel:"het beschermen en bevorderen van het (resterende) vrije zicht over zee op een vrije horizon vanaf de Nederlandse kust - onder andere bezien van, maar niet beperkt tot, de gemeenten Noordwijk, Zandvoort, Bloemendaal, Katwijk en Schouwen-Duiveland-, het beschermen en bevorderen van de beleving van de natuur aan de Nederlandse kust onder andere bij, maar niet beperkt tot de hierboven genoemde gemeenten-, alsmede het beschermen en bevorderen van de met het voorgaande gepaard gaande algemene en collectieve belangen, waaronder de belangen van de toeristische sector aan de Nederlandse kust.De stichting zet zich daarbij ook in om het publiek en de overheid bewust te maken van de bovengenoemde belangen. De stichting zal in het kader van haar doelstelling kunnen opkomen tegen besluiten en ontwikkelingen die het (resterende) vrije zicht over zee op een vrije horizon en/of de beleving van de natuur aan de Nederlandse kust -onder andere vanaf, maar niet beperkt tot de hierboven genoemde gemeenten- daadwerkelijk of in potentie kunnen verstoren. Daarbij kan -onder andere, maar niet beperkt tot- gedacht worden aan besluiten en ontwikkelingen die het plaatsen van windmolens voor de kust mogelijk maken."Naar het oordeel van de Afdeling komt stichting Vrije Horizon gelet op deze doelstelling niet op voor het algemene belang dat de in de Wnb opgenomen bepalingen over de soortenbescherming beogen te beschermen. De stichting komt onder meer op voor het belang van het beschermen en bevorderen van de beleving van de natuur aan de Nederlandse kust. Omdat de afstand tussen de kust en de windturbines minimaal 18,5 km bedraagt, hebben de mogelijke effecten van de windturbines op vleermuizen, vogels en zeezoogdieren geen invloed op de beleving van de natuur aan de kust. Doordat de normen in de Wnb over de soortenbescherming in dit geval niet strekken ter bescherming van de algemene belangen waarvoor de stichting opkomt, kan het betoog van stichting Vrije Horizon over de soortenbescherming niet leiden tot vernietiging van de bestreden kavelbesluiten. De Afdeling ziet daarom af van een inhoudelijke bespreking van dit betoog.Doelmatig ruimtegebruik11.    Stichting Vrije Horizon betoogt dat het belang van een doelmatig ruimtegebruik van de zee, als bedoeld in artikel 3, derde lid, onder a, van de Wet windenergie op zee, bij het nemen van de bestreden besluiten is miskend. Hiertoe voert de stichting aan dat in het gebied Hollandse Kust de windturbines door de aanwezigheid van kabels en leidingen niet aaneengesloten kunnen worden gebouwd, wat leidt tot een verspreide ligging van de windturbines. Dit leidt volgens de stichting weer tot spanning met andere functies van de Noordzee.11.1.    De minister stelt dat bij de verkaveling rekening is gehouden met aanwezige kabels en leidingen. Deze beperkingen leveren echter geen wezenlijk probleem op voor de ontwikkeling van het windenergiegebied, aangezien in de praktijk al voldoende ruimte dient te worden aangehouden tussen de windturbines. Daartoe heeft de minister gewezen op voorschrift 2, achtste lid, van de kavelbesluiten, op grond waarvan de minimale afstand tussen windturbines 4 maal de rotordiameter uitgedrukt in meters bedraagt. In de praktijk zullen de windturbines bovendien zo ver mogelijk uit elkaar worden geplaatst om zo weinig mogelijk wind van elkaar af te vangen. De minister heeft op basis van deze uitgangspunten een voorbeeld geschetst waarbij is uitgegaan van de realisatie van 40 windturbines met een vermogen van 9,5 MW in kavel III. De minimale afstand tussen windturbines bedraagt in dat geval 1,1 km, wat groter is dan de onderhoudszones voor kabels en leidingen van 1 km.11.2.    De minister heeft naar het oordeel van de Afdeling toereikend uiteengezet dat de windparken op een doelmatige wijze kunnen worden gerealiseerd. De omvang en locatie van de kavels is zo gekozen dat voldoende afstand tussen de windturbines onderling en tot aanwezige kabels en leidingen kan worden aangehouden. Het belang van een doelmatig ruimtegebruik van de zee is op deze manier voldoende betrokken bij de afweging als bedoeld in artikel 3, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet windenergie op zee. Het betoog faalt.Cumulatie12.    Stichting VWHK heeft in een nadere memorie en ter zitting aangevoerd dat in het MER III en MER IV ten onrechte geen rekening is gehouden met cumulatieve effecten.12.1.    De minister heeft ter zitting gesteld dat de effecten van alle kavels in het MER cumulatief zijn meegewogen.12.2.    De Afdeling stelt vast dat zowel in MER III als in MER IV bij alle onderzochte onderwerpen is ingegaan op de cumulatieve effecten. Bij wijze van voorbeeld wijst de Afdeling op paragraaf 9.7 van MER III dat gaat over de cumulatieve effecten van kavels I, II, III en IV in het gebied Hollandse Kust (zuid) en bestaande windparken op het landschap. Het betoog mist dus feitelijke grondslag.Het beroep van [appellante sub 2A]Gevolgen voor de visserij en de visbestanden13.    [appellante sub 2A] betoogt dat de kavelbesluiten onevenredige nadelige gevolgen hebben voor de visserij. Zij voert daartoe aan dat door deze besluiten ruimtegebrek op zee ontstaat voor vissers binnen de 12-mijlszone, terwijl die zone juist ter bescherming van de visserij is ingesteld. Er blijven volgens [appellante sub 2A] slechts kleine gebieden over en daar dreigt overbevissing.Daarnaast betoogt [appellante sub 2A] dat onvoldoende onderzoek is gedaan naar de gevolgen van de bekabeling en de windturbines voor de visbestanden.13.1.    De minister wijst er op dat volgens het Gemeenschappelijk Visserijbeleid Europese visbestanden en de visserij worden beschermd in de verschillende maritieme zones. Dit betekent volgens de minister echter niet dat deze regelgeving een ruimtelijke ontwikkeling zoals een windpark niet toestaat. Het opwekken van windenergie is een activiteit van nationaal belang die prioriteit heeft boven andere activiteiten zoals visserij. In dit kader verwijst de minister naar het Nationaal Waterplan 2016-2021.De minister wijst er op dat de effecten van het windpark op het zeeleven zijn onderzocht in het MER. Volgens de minister blijkt daar uit dat een te realiseren windpark geen significant negatief effect heeft op vissen en het visbestand.13.2.    In paragraaf 6.13 van de kavelbesluiten is ingegaan op de gevolgen van de besluiten voor de visserij. Volgens de kavelbesluiten mogen kleinere vaartuigen met een bepaalde maximumlengte door het windpark blijven varen. Binnen het windpark en in een veiligheidszone van 500 meter rondom het windpark mag niet worden gevist met bodemberoerende vistuigen. Volgens de kavelbesluiten is het ruimtebeslag van kavel III ten opzichte van het totale Nederlands Continentaal Plat (NCP) zeer gering: 0,11% van het NCP (60 km2 op een totaal van 57.000 km2). Het ruimtebeslag van kavel IV ten opzichte van het totale NCP binnen de 12-mijlszone is 0,18% (101 km2). In theorie kan op het gehele NCP worden gevist, behalve in gebieden waar dat verboden is. Dit zijn bijvoorbeeld zones rond mijnbouwplatforms, opgroeigebieden van jonge vis en munitiestortlocaties. Volgens de kavelbesluiten zal het verlies aan visgebied, voor vissers die gebruik maken van bodemberoerende vistuigen, een geringe toename van de visserijdruk op de resterende visgronden laten zien. Mogelijk nemen de vaartijden van vissersschepen toe. Dit is afhankelijk van thuishaven en visgebied. Het windenergiegebied Hollandse Kust is een belangrijk gebied voor de commerciële visserij. Het heeft een relatief hoge vangstopbrengst. Ondanks dat het gebied dat ver