Uitspraak ECLI:NL:RBNNE:2020:669

Deze uitspraak heeft betrekking op het rechtsgebied Bestuursrecht en is gepubliceerd door de Raad voor de Rechtspraak op 14-02-2020. De uitspraak is gedaan door Rechtbank Noord-Nederland op 14-02-2020, deze uitspraak is bekend onder de European Case Law Identifier (ECLI) ECLI:NL:RBNNE:2020:669, het zaaknummer waarop deze uitspraak betrekking heeft is LEE 20-00092


Bron: Rechtspraak

RECHTBANK NOORD-NEDERLANDuitspraak van de voorzieningenrechter van 14 februari 2020 in de zaak tussenhet dagelijkse bestuur van het waterschap Noorderzijlvest, verweerder,Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
Afdeling Bestuursrecht

1. [verzoekster]

2. [verzoekster]’

3. [verzoekster]’

4. [verzoekster]

5. [verzoekster].

6. [verzoekster]

7. [verzoekster].

8. [verzoekster]

9. [verzoekster]

10. [verzoekster]

11. [verzoekster]

12. [verzoeker]

13. [verzoeker]

14. [verzoeker]

15. [verzoeker]

16. [verzoeker]

17. [verzoeker]

18. [verzoeker]

19. [verzoeker]

20. [verzoeker]

21. [verzoeker]

22. [verzoeker]

23. [verzoeker]

24. [verzoeker]

25. [verzoeker]

26. [verzoeker]

27. [verzoeker]

28. [verzoeker]

29. [verzoeker]

30. [verzoeker]

31. [verzoeker]

32. [verzoeker]

33. [verzoeker]

34. [verzoeker]

35. [verzoeker]

36. [verzoeker]

37. [verzoeker]

38. [verzoekers]

(gemachtigde: mr. R. Snel).
1. het college van gedeputeerde staten van de provincie Groningen, vergunninghouder, (gemachtigde: mr. M.H. van Kooten-Kerssen);2. Staatsbosbeheer, regio Noord, gevestigd te Groningen, derde-belanghebbende, (gemachtigde: mr. H. van der Burg).
locatie Groningen

zaaknummer: LEE 20/92

hierna gezamenlijk te noemen: verzoekers, (gemachtigde: mr. P.M.J. de Goede),
en

ECLI:NL:RBNNE:2020:669:DOC
nl

RECHTBANK NOORD-NEDERLANDuitspraak van de voorzieningenrechter van 14 februari 2020 in de zaak tussenhet dagelijkse bestuur van het waterschap Noorderzijlvest, verweerder,Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
Afdeling Bestuursrecht
1. [verzoekster]

2. [verzoekster]’

3. [verzoekster]’

4. [verzoekster]

5. [verzoekster].

6. [verzoekster]

7. [verzoekster].

8. [verzoekster]

9. [verzoekster]

10. [verzoekster]

11. [verzoekster]

12. [verzoeker]

13. [verzoeker]

14. [verzoeker]

15. [verzoeker]

16. [verzoeker]

17. [verzoeker]

18. [verzoeker]

19. [verzoeker]

20. [verzoeker]

21. [verzoeker]

22. [verzoeker]

23. [verzoeker]

24. [verzoeker]

25. [verzoeker]

26. [verzoeker]

27. [verzoeker]

28. [verzoeker]

29. [verzoeker]

30. [verzoeker]

31. [verzoeker]

32. [verzoeker]

33. [verzoeker]

34. [verzoeker]

35. [verzoeker]

36. [verzoeker]

37. [verzoeker]

38. [verzoekers]

(gemachtigde: mr. R. Snel).
1. het college van gedeputeerde staten van de provincie Groningen, vergunninghouder, (gemachtigde: mr. M.H. van Kooten-Kerssen);2. Staatsbosbeheer, regio Noord, gevestigd te Groningen, derde-belanghebbende, (gemachtigde: mr. H. van der Burg).
locatie Groningen

zaaknummer: LEE 20/92

hierna gezamenlijk te noemen: verzoekers, (gemachtigde: mr. P.M.J. de Goede),
en

procesverloop

Procesverloop
Bij besluit van 10 oktober 2017 (het primaire besluit), verzonden op 13 oktober 2017, heeft verweerder het monitoringsplan Rietproef Lauwersmeer (hierna: het monitoringsplan) goedgekeurd.
Tegen dit besluit hebben meerdere verzoekers een bezwaarschrift bij verweerder ingediend. Tevens hebben verzoekers op 13 februari 2018 de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.

Bij uitspraak van 22 februari 2018 heeft de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen.

Bij besluit van 17 mei 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaarschrift ongegrond verklaard en het primaire besluit van 10 oktober 2017 gehandhaafd.

Tegen het bestreden besluit hebben verzoekers beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (StAB) als deskundige benoemd en verzocht om een deskundigenbericht uit te brengen.

De StAB heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 1 april 2019. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren. Bij brief van 13 juni 2019 heeft de StAB aanvullend gereageerd.

Bij besluit van 10 december 2019 heeft verweerder een gewijzigd monitoringsplan goedgekeurd en het bestreden besluit van 17 mei 2018 ingetrokken.

Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt het beroep van verzoekers van rechtswege mede gericht geacht te zijn tegen het besluit van 10 december 2019.
Verzoekers hebben bij brieven van 20 december 2019 en 17 januari 2020 de gronden van beroep aangevuld. Tevens hebben verzoekers op 13 januari 2020 de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.

Desgevraagd heeft de StAB op 17 januari 2020 een nader verslag uitgebracht. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.

Partijen hebben gereageerd op voormeld StAB-verslag.

Het verzoek is behandeld op de zitting van 7 februari 2020.Namens verzoekers zijn verschenen [naam], bijgestaan door hun gemachtigde.Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam]).Namens vergunninghouder is voornoemde gemachtigde verschenen.Namens derde-belanghebbende is met kennisgeving niemand verschenen.
Feiten en omstandigheden
1. Bij zijn oordeelsvorming betrekt de voorzieningenrechter de navolgende feiten en omstandigheden.
Voorgeschiedenis

In het Beheerplan Natura 2000 Lauwersmeer zijn natuurdoelen beschreven. Het belangrijkste doel van dit beheerplan is de beschrijving van de maatregelen die nodig zijn om de bijzondere natuur te behouden en te versterken. Doelstelling van het project is om te beoordelen of regeneratie van riet in het Lauwersmeer gunstig kan werken op de aanwezige randvoorwaarden voor de landelijke instandhoudingsdoelstellingen die van toepassing zijn voor beschermde plant- en diersoorten. De beheerplanperiode wordt gestart met een rietproef. De rietproef bestaat uit een tijdelijke waterpeilverhoging van het Lauwersmeer gedurende zes weken in het voorjaar voor een periode van twee jaar.
1.1.
Vergunninghouder heeft op 5 augustus 2016 een aanvraag om een watervergunning als bedoeld in hoofdstuk 6 van de Waterwet voor het verrichten van handelingen in een watersysteem ten behoeve van de rietproef in het Lauwersmeer bij verweerder ingediend.De aanvraag heeft betrekking op het uitvoeren van handelingen in een watersysteem, beschermingszone en kernzone, te weten:
- het laten verhogen van het waterpeil in het Lauwersmeer door een aangepast spuiregime van de R.J. Cleveringsluizen, tot maximaal -0,52 mNAP gedurende maximaal zes weken in de periode tussen 15 februari en 15 april, voor twee achtereenvolgende jaren;- het plaatsen en inzetten van extra bemaling in aangrenzende polders van het Lauwersmeergebied;- het uitvoeren van vismigratiemaatregelen ter plaatse van de schutsluis Lammerburen en de keersluis H.D. Louwes;- het in twee dwarsraaien aanbrengen van peilbuizen in de kernzone van de regionale kering langs het Lauwersmeer.Aan de aanvraag heeft vergunninghouder onder meer de navolgende stukken ten grondslag gelegd:- een rapportage geohydrologische effecten en invloed zoet/zout peilopzet Lauwersmeer van 4 april 2016 van Sweco Nederland B.V. (hierna: Sweco);- een Isohypsen en Stijghoogtenkaart van 4 april 2016 van Sweco;- het Beheerprotocol Rietproef van 7 december 2015 van Arcadis Nederland B.V. (hierna: Arcadis);- de Schaderegeling Beheerproef Lauwersmeer van 8 september 2015 van vergunninghouder;- de aanbiedingsbrief trekkerschap Natura 2000 Lauwersmeer van 21 april 2015 van de provincie Groningen;- het onderzoek wateroverlast woonkern Lauwersoog van 16 februari 2007 van Royal Haskoning.
1.2.
Verweerder heeft bij brief van 6 september 2016 vergunninghouder verzocht de aanvraag aan te vullen.Vergunninghouder heeft bij brief van 29 september 2016 en 14 oktober 2016 de aanvraag om watervergunning aangevuld. Daarbij heeft vergunninghouder het onderzoeksrapport Rietproef Lauwersmeer van 13 oktober 2016 van Sweco overgelegd aan verweerder.
1.3.
Verweerder heeft op 3 november 2016 een ontwerpbesluit tot het verlenen van de aangevraagde watervergunning genomen.Verweerder heeft het ontwerpbesluit gepubliceerd op de website .
1.4.
Tegen dit ontwerpbesluit hebben verzoekers bij brief van 16 december 2016 een zienswijze bij verweerder ingediend.
1.5.
Bij besluit van 12 januari 2017 heeft verweerder met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure en onder weerlegging van de zienswijzen van verzoekers aan vergunninghouder een watervergunning onder voorschriften verleend voor het verrichten van handelingen in een watersysteem ten behoeve van de rietproef in het Lauwersmeer.
1.6.
Vergunninghouder heeft het monitoringsplan bij verweerder ingediend.
1.7.
Bij primair besluit van 10 oktober 2017 heeft verweerder het monitoringsplan goedgekeurd.
1.8.
Tegen dit besluit hebben meerdere verzoekers een bezwaarschrift bij verweerder ingediend.
1.9.
Bij uitspraak van 1 februari 2018 heeft de rechtbank de beroepen van eiseressen, gericht tegen het besluit tot het verlenen van een watervergunning onder voorschriften, ongegrond verklaard.
1.10.
Tegen deze uitspraak is hoger beroep ingesteld. Tevens hebben verzoekers bij brief van 5 februari 2018 aan de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS) gevraagd een voorlopige voorziening te treffen.
1.11.
Meerdere verzoekers hebben het bezwaarschrift mondeling toegelicht op de hoorzitting van 14 februari 2018 van de Adviescommissie behandeling bezwaarschriften waterschap Noorderzijlvest c.a. (hierna: de commissie). Een verslag van deze hoorzitting bevindt zich onder de gedingstukken.
1.12.
Bij uitspraak van 20 februari 2018 heeft de voorzieningenrechter van de AbRvS het verzoek om voorlopige voorziening van verzoekers afgewezen.
1.13.
Bij uitspraak van 22 februari 2018 heeft de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening van verzoekers afgewezen.
1.14.
Naar aanleiding van de in rechtsoverweging 1.13. genoemde uitspraak heeft vergunninghouder het monitoringsplan gewijzigd.
1.15.
Vergunninghouder heeft op 15 mei 2018 een aanvraag om wijziging van de verleende watervergunning bij verweerder ingediend. Deze aanvraag tot wijziging heeft betrekking op het verlengen van de geldigheidsduur van de watervergunning, zulks met behoud van het uitgangspunt dat de rietproef hooguit gedurende twee (achtereenvolgende) jaren in de periode gelegen tussen 15 februari en 1 april zal worden uitgevoerd.
1.16.
Bij het bestreden besluit van 17 mei 2018 heeft verweerder het bezwaarschrift van meerdere verzoekers ongegrond verklaard en het primaire besluit van 10 oktober 2017 gehandhaafd.
1.17.
Verweerder heeft bij besluit van 19 juni 2018 de geldigheidsduur van de verleende watervergunning ingevolge artikel 6.22, eerste lid, van de Waterwet in de verzochte zin gewijzigd.Verder heeft verweerder met dit besluit het aan de verleende watervergunning verbonden voorschrift 10, onderdeel 2, gewijzigd.
1.18.
Bij uitspraak van 20 maart 2019 heeft de AbRvS (ECLI:NL:RVS:2019:887) het hoger beroep van verzoekers ongegrond verklaard en de uitspraak van 1 februari 2018 van de rechtbank bevestigd.In deze uitspraak heeft de AbRvS onder meer het volgende overwogen:
“Voorschrift 10, tweede lid, van het besluit van 12 januari 2017 luidde:

“De proef dient te worden afgebroken indien de onder- of overschrijdingswaarden zoals vastgelegd in het monitoringsplan worden overschreden.”

Bij het besluit van 19 juni 2018 heeft het dagelijks bestuur dit voorschrift gewijzigd. Het nieuwe voorschrift 10, tweede lid, luidt:

“Door of namens en op kosten van de vergunninghouder worden passende maatregelen genomen die erop zijn gericht om een overschrijding van de in het monitoringsplan opgenomen grenswaarden zo veel mogelijk te voorkomen.

De vergunninghouder is verplicht de oorzaken en gevolgen van veranderingen in de ontwikkeling van de grondwaterniveaus en chloride-gehaltes door één of meer onafhankelijke experts te laten onderzoeken en duiden, indien en voor zover deze wijzigingen tijdens de uitvoering van de Rietproef zichtbaar zijn geworden op basis van het functioneren van het geïnstalleerde meetnet en de waarnemingen een stijgende trend laten zien waarbij de voor de betreffende parameter geldende grenswaarde dicht wordt genaderd of dreigt te worden overschreden.

De Rietproef Lauwersmeer wordt onderbroken dan wel afgebroken, indien en voor zover:

De Vereniging betoogt dat het oorspronkelijke voorschrift duidelijk was en daarover weinig misverstand kon bestaan. Het nieuwe voorschrift is meervoudig kwalitatief geformuleerd en daardoor voor interpretatie vatbaar. Zo is bijvoorbeeld onduidelijk wat "passende maatregelen" zijn, wanneer overschrijding "zoveel mogelijk" wordt voorkomen en wanneer sprake is van een dusdanig stijgende trend dat experts moeten worden ingeschakeld. Bovendien gaat het inschakelen van experts niet bijdragen aan de snelheid van handelen, juist als die snelheid wel noodzakelijk is. Hierdoor is de duidelijkheid en waarborg die het voorschrift moet geven weggevallen, althans sterk afgenomen, aldus de Vereniging.

Appellant sub 2 betoogt dat de grens- of waarschuwingswaarden van het grondwaterpeil te hoog zijn. Ook betoogt hij dat de mogelijkheden om de proef niet af te breken als de grens- of waarschuwingswaarden worden overschreden ten onrechte zijn verruimd.

Het dagelijks bestuur heeft toegelicht dat het voorschrift 10, tweede lid, heeft gewijzigd, omdat niet elke overschrijding van de in het monitoringsplan opgenomen signaleringswaarde of grenswaarde door de rietproef wordt veroorzaakt. In die zin heeft het oude voorschrift een vrij rigide karakter. Gelet op het doel van de proef en het belang van het college is het volgens het dagelijks bestuur niet nodig dat de proef wordt onderbroken of afgebroken als blijkt dat de (naderende) overschrijding van de grenswaarden geen verband houdt met de uitvoering van de proef of door het stoppen van het experiment de (dreigende) overschrijding niet teruggedrongen of ongedaan gemaakt kan worden. Voorts heeft het dagelijks bestuur erop gewezen dat in het monitoringsplan naast grenswaarden ook signaleringswaarden zijn opgenomen. Met het deskundigenonderzoek naar de oorzaken en gevolgen van veranderingen in de waargenomen metingen kan reeds bij overschrijding van de signaleringswaarden gestart worden. Op die manier blijft gewaarborgd dat binnen de randvoorwaarden en voorschriften van de vergunning in het kader van de monitoring van de proef vroegtijdig wordt besloten tot preventief ingrijpen in de uitvoering van de proef, aldus het dagelijks bestuur.

Naar het oordeel van de Afdeling heeft het dagelijks bestuur hiermee deugdelijk gemotiveerd waarom het voorschrift 10, tweede lid, heeft gewijzigd. Het dagelijks bestuur heeft er in redelijkheid voor kunnen kiezen om de rietproef alleen te laten afbreken als de (dreigende) overschrijding wordt veroorzaakt door de rietproef en het afbreken daarvan bijdraagt aan het ongedaan maken van de (dreigende) overschrijding, aangezien het afbreken van de rietproef anders weinig zinvol is.

De omstandigheid dat het voorschrift enkele begrippen bevat die in de concrete situatie mogelijk enige beoordelingsruimte bieden, leidt niet tot een ander oordeel. De begrippen zijn voldoende duidelijk en concreet. Verder is niet aannemelijk dat de tijd die nodig is om een expert in te schakelen zodanig lang is, dat het voorschrift om die reden onrechtmatig is.

Het betoog faalt.”

- uit het in opdracht van de vergunninghouder uitgevoerde deskundigenonderzoek naar voren komt, dat een dreigende of reeds opgetreden overschrijding van de in het monitoringsplan opgenomen grenswaarden is of wordt veroorzaakt door de uitvoering van de Rietproef; EN:

- het onderbreken dan wel afbreken van de Rietproef volgens de inzichten van de ingeschakelde experts naar verwachting bijdraagt aan het ongedaan maken dan wel minimaliseren van de kans op het optreden van de overschrijding van de grenswaarde(n).”

1.19.
Bij besluit van 10 december 2019 heeft verweerder een gewijzigd monitoringsplan goedgekeurd en het bestreden besluit van 17 mei 2018 ingetrokken.Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb wordt het beroep van verzoekers van rechtswege mede gericht geacht te zijn tegen het besluit van 10 december 2019.
Toepasselijke regelgeving
2. Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), kan, indien tegen een besluit bij de bestuursrechter voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt, de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd kan worden in de hoofdzaak op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
2.1.
In voorschrift 8.1 van de bij het besluit van 12 januari 2017 verleende water-vergunning is voorgeschreven dat twee maanden voor de peilverhoging een monitoringsplan ter beoordeling en goedkeuring aan verweerder dient te worden overgelegd.In het tweede lid van dit voorschrift is opgesomd welke aspecten in ieder geval in het monitoringsplan zijn opgenomen:
a. doel van monitoring;b. effecten op de KRW-doelstellingen en vismigratie;c. de monitoring van de grondwaterstanden en stijghoogten ten behoeve van landbouw en regionale keringen (locatie, diepte filterinstelling);d. de monitoring van de oppervlaktewaterstanden grenzend aan het peilvak bergboezem Lauwersmeer;e. monitoring van de ruimtelijke spreiding van zoutgehaltes in het grondwater enoppervlaktewater;f. monitoring van de stabiliteit van de keringen en kunstwerken binnen de invloedssfeer;g. een berekening waaruit de feitelijke belasting van de regionale waterkering doorde rietproef blijkt;h. welke acties worden genomen in geval van onder- en overschrijdingen;i. een monitoringsnetwerk (gedetailleerde kaart met locaties waar gemonitord wordt op de genoemde punten);j. de grenswaarden en waarschuwingswaarden worden in nauw overleg met het waterschap vastgesteld voor grondwaterstanden, regionale waterkeringen, zout-gehaltes en peilen oppervlaktewater;k. frequentie en duur van monitoring;1. frequentie van aanleveren van gegevens;m. afspraken over wat te doen met de data (rapportages, analyses, delen met belang-stellenden etc.);n. criteria waaraan de meetopstelling en locatie moet voldoen (bv corrosie bestendig, handmeting grondwaterstand, wijze van afwerken, maken beschrijving boorprofiel + grondwatertrap).Voorschrift 10, onderdeel 2, is hierboven in paragraaf 1.18 opgenomen.
overwegingen

Overwegingen
3. Gesteld voor de vraag of er aanleiding bestaat om een voorlopige voorziening te treffen, overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
3.1.
Aangezien vergunninghoudster op korte termijn een aanvang wil nemen met de rietproef in het Lauwersmeer en dit gegeven ter zitting door de gemachtigde nadrukkelijk is bevestigd, acht de voorzieningenrechter het spoedeisende belang aan de zijde van verzoekers in dit geval gegeven.
4. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
5. In procedureel opzicht overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
5.1.
Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb heeft het bezwaar of beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.Uit de toelichting van artikel 6:19 van de Awb volgt dat van een nieuw besluit, als bedoeld in het eerste lid, van artikel 6:19, dat op grond van het artikel in behandeling moet worden genomen, alleen sprake is indien het gaat om een besluit dat voldoende samenhang vertoont met het in bezwaar of beroep reeds aanhangige besluit. Het kan gaan om een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit. In de Memorie van Toelichting (MvT, Kamerstukken I 2010/11, 32 450, nr. 3, p. 36) is onder meer vermeld dat als hoofdlijn geldt dat een besluit op een nieuwe aanvraag tot herziening, verlenging of vervanging van het bestreden besluit in de regel geen besluit in de zin van artikel 6:18 (lees: 6:19) van de Awb is. Het verwerend bestuursorgaan komt dan immers niet terug op een eerder genomen besluit, maar voldoet slechts aan de verplichting om op een nieuwe aanvraag een primair besluit te nemen op basis van nieuwe besluitvorming. Een ander uitgangspunt is dat het nieuwe besluit moet vallen binnen de feitelijke grondslag en de reikwijdte van het eerder genomen besluit.
5.2.
Voor zover partijen stellen dat het goedkeuringsbesluit naar aanleiding van het gewijzigde monitoringsplan als een primair besluit dient te worden beschouwd waartegen bezwaar openstond, overweegt de voorzieningenrechter dat verweerder bij besluit van 10 december 2019 het bestreden besluit heeft ingetrokken en een gewijzigd monitoringsplan ten behoeve van de rietproef heeft goedgekeurd. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter dient het (nieuwe) goedkeuringsbesluit in dit geval als een besluit in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb te worden aangemerkt. Hierbij neemt de voorzieningenrechter allereerst in aanmerking dat het goedkeuringsbesluit niet los kan worden gezien van het monitoringsplan dat wordt goedgekeurd. Door de goedkeuring van het monitoringsplan ontstaan voor vergunninghouder nieuwe rechten en plichten die gelden voor vergunninghouder wanneer zij van de verleende watervergunning gebruik maakt. Het plan is daarmee niet slechts een onderdeel van een aanvraag maar een integraal onderdeel van het bestreden besluit. De voorzieningenrechter constateert voorts dat het nieuwe plan slechts in beperkte mate afwijkt van het oude plan en wordt vastgesteld binnen dezelfde juridische kaders en ziet op dezelfde feitelijke situatie. Het enkele feit dat de wijzigingen van het plan consequenties zouden kunnen hebben voor verzoekers doet daar niet aan af. Gelet hierop bestaat er geen grond voor het oordeel dat het goedkeuringsbesluit van 10 december 2019 niet binnen de feitelijke grondslag en de reikwijdte van het bestreden besluit valt. De enkele stelling dat er sprake zou zijn van een nieuwe aanvraag maakt niet dat er geen sprake is van een 6:19-besluit. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is hier geen sprake van een zuivere aanvraagsituatie nu het voorleggen ter goedkeuring een verplichting is die voortvloeit uit de vergunning en een voorwaarde is voor het kunnen gebruiken van de vergunning. Verder neemt de voorzieningenrechter hierbij in aanmerking dat verweerder de bezwaren van verzoekers tegen het monitoringsplan heeft beoordeeld in de bezwaarprocedure en dat verweerder naar aanleiding van de in de beroepsprocedure opgestelde rapporten van de StAB is gekomen tot de aanpassing van het plan waarbij ook gedeeltelijke aan de bezwaren van verzoekers tegemoet is gekomen. Tegen die achtergrond is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder in wezen een nieuw besluit op bezwaar heeft genomen waarbij, geheel conform de systematiek van de Awb, niet alleen een oordeel is gegeven over die bezwaren maar tevens een nieuw inhoudelijk besluit is genomen.
5.3.
Uit rechtsoverweging 4.2. volgt dat het goedkeuringsbesluit van 10 december 2019 als een besluit in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb dient te worden beschouwd. Dit brengt met zich dat het beroep, voor zover het mede is ingediend door de [naam] niet-ontvankelijk zal worden verklaard, aangezien voormelde rechtspersonen en voornoemde natuurlijke personen geen bezwaar en beroep hebben ingesteld tegen het eerdere goedkeuringsbesluit. Gelet hierop bestaat er geen aanleiding om ten aanzien van genoemde (rechts-)personen een voorlopige voorziening te treffen. Het verzoek daartoe wordt in zoverre afgewezen.
6. Inhoudelijk wordt als volgt overwogen.

Inleiding

6.1.
Tussen partijen is in geschil het goedkeuringsbesluit van verweerder. Dat besluit houdt de goedkeuring van het herziene monitoringsplan in. Dit monitoringsplan heeft een tweeledig doel, namelijk het beheersen van de rietproef voor zover het betreft de mogelijke gevolgen van de proef voor het grondwater en de verzilting, en het evalueren van de gevolgen daarvan. In het monitoringsplan worden de (sub-)meetnetten bepaald en beschreven, de waarden beschreven die tot ingrijpen kunnen leiden en de besluitvormingsprocedures die bij het ingrijpen (het al dan niet afbreken) in de rietproef moeten worden gebruikt. In dit verband hecht de voorzieningenrechter er waarde aan om te benadrukken dat de beschreven waarden en procedures door verweerder zullen worden gebruikt bij het bedienen van de installaties waarmee de rietproef wordt uitgevoerd. De evaluatie is bedoeld om de gevolgen van de uitvoering van het monitoringsplan in kaart te brengen, zodat enerzijds kan worden beoordeeld of de rietproef de gewenste gevolgen heeft en anderzijds of de proef nadelige gevolgen voor verzoekers heeft gehad. Daarbij heeft het monitoringsplan vooral een waterstaatkundig karakter. De evaluatie van de natuurdoelen wordt op een andere wijze geregeld. Het monitoringsplan ziet daarmee met name op de evaluatie en het beheer van het waterstaatkundige aspect van de rietproef. Daarmee maakt het onderdeel uit van de verantwoordelijkheid van verweerder om te voorzien in de waterveiligheid en de beschikbaarheid van de maatschappelijke functies van het betrokken watersysteem. Bij de goedkeuring van het monitoringsplan zal verweerder zonder terughoudendheid moeten beoordelen of met het monitoringsplan voldoende tegemoet wordt gekomen aan de eisen die verweerder ingevolge de Waterwet daaraan moet stellen. Het feit dat vergunninghouder het monitoringsplan heeft laten opstellen door een deskundige doet niet af aan de verantwoordelijkheid van verweerder voor de inhoud en de uitvoering van het monitoringsplan. Met betrekking tot het rechtskarakter van het monitoringsplan wijst de voorzieningenrechter er op voorhand op dat de verleende en door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS) geaccordeerde watervergunning niet uitsluit dat er schade zou kunnen ontstaan op perceelsniveau. Hoewel het monitoringsplan een belangrijke rol speelt bij het voorkomen van nadelige gevolgen van de rietproef, brengt dit gegeven niet met zich dat dit plan dient te garanderen dat nadelige gevolgen zich op perceelsniveau niet zullen voordoen. Verder dient te worden vastgesteld dat uit de doelstellingen van het monitoringsplan zoals die in de watervergunning zijn vastgelegd en ook zijn omschreven in dit monitoringsplan zelf, niet voortvloeit dat het monitoringsplan zou moeten voorzien in een sluitend systeem waaruit na de rietproef kan worden afgeleid of, en zo ja in welke mate, de rietproef bij verzoekers tot schade heeft geleid. Dat de uitkomsten van de monitoring daarbij een belangrijke rol zullen spelen, doet daaraan niet af.Gelet op de voorgaande overwegingen ligt ter beoordeling van de voorzieningenrechter de vraag voor of het door verweerder en vergunninghouder door middel van het monitoringsplan in het leven geroepen systeem redelijkerwijs in voldoende mate de mogelijke nadelige gevolgen als gevolg van de rietproef kan voorkomen. Dienaangaande wordt als volgt overwogen.
6.2.
Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat dat het monitoringsplan tezamen met het reeds beschikbare beheerprotocol sturingsinstrumenten zijn die worden gebruikt voor de bepaling van het tijdstip waarop de rietproef onderbroken dient te worden. Het monitorings-plan voorziet daarmee in een adequate opzet en inrichting van de monitoring om tijdens de uitvoering van de rietproef ontwikkelingen te kunnen volgen van de aspecten en onderdelen waterkwaliteit (Kaderrichtlijn Water), vismigratie, stabiliteit van de keringen en grondwater (signalering van veranderingen in grondwaterstanden/stijghoogtes en zoutgehaltes). Gelet hierop voldoet volgens verweerder de inhoud van het monitoringsplan, gelezen in samenhang met de bij het plan behorende bijlagen aan de criteria en uitgangspunten, zoals opgenomen in voorschrift 8, onderdeel 2, van de verleende watervergunning en heeft verweerder het goedgekeurd.
6.3.
Tussen partijen is in dit geval in geschil of verweerder het monitoringsplan ten behoeve van de rietproef terecht heeft goedgekeurd. Dienaangaande overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
De voorzieningenrechter stelt vast dat verzoekers een zeer groot aantal gronden tegen het plan hebben aangevoerd. Het is het kader van deze voorlopige voorziening niet mogelijk al deze gronden uitputtend te behandelen. De voorzieningenrechter heeft de gronden geclusterd. De voorzieningenrechter zal eerst ingaan op de gronden die het meetnet betreffen waarbij het aantal en de plaatsing en de telemetrie besproken zullen worden. Daarna zal de voorzieningenrechter ingaan op de gronden die betrekking hebben op de vastgestelde en vast te stellen grenswaardes. Daarbij zal ook aandacht worden besteed aan de mogelijke verzilting en de ontwikkeling van de zoetwaterlenzen. Tot slot zal worden ingegaan op de gronden die betrekking hebben op het besluitvormingsmodel zoals dat ten aanzien van de grenswaarden in het plan is opgenomen.

Het meetnet

6.4.
Een deel van de gronden van verzoekers richten zich op het meetnet zoals dat in het monitoringsplan is beschreven. Verzoekers betogen dat het meetnet na de aanpassingen nog steeds te grofmazig is. Uit aanbeveling 3A van het Arcadis-rapport volgt dat verduidelijkt dient te worden waarom telemetrische metingen worden uitgevoerd en wat de bijbehorende waarschuwings- en grenswaarden zijn. Deze aanbeveling moet volgens verzoekers worden gelezen in combinatie met de vaststelling door Arcadis dat waarschuwings- en grenswaarden zijn vastgesteld voor vijf locaties op agrarische percelen. Volgens Arcadis is dat gezien het oppervlak van het agrarisch gebied rond het Lauwersmeer te beperkt. Deze aanbeveling is naar de mening van verzoekers niet opgevolgd. Daar waar had mogen worden verwacht dat het aantal locaties waarvoor waarschuwings- en grenswaarden op agrarische locaties zijn vastgesteld, was uitgebreid, is dat volgens verzoekers niet gebeurd. Van de vijf telemetrische locaties op agrarische percelen, bevindt zich een locatie bij proefboerderij SPNA. In de visie van verzoekers is deze meetlocatie te ver verwijderd om een goed beeld te geven van de gevolgen van de rietproef en geplaatst in een relatief hooggelegen perceel (zelfs het hoogste punt in het gebied). Verzoekers kunnen zich ook niet vinden in het standpunt van verweerder dat het meetnet afdoende zou zijn om de gevolgen bij benadering op perceelsniveau te kunnen bepalen. In de visie van verzoekers is ook niet gemotiveerd waarom de gevolgen slechts bij benadering inzichtelijk hoeven te zijn. Verzoekers zijn van mening dat vooraf en/of tijdens de uitvoering van de proef een beter inzicht moet bestaan in de gevolgen. Volgens verzoekers voorziet het meetnet daar niet in. In dit verband wijzen verzoekers erop dat op diverse percelen geen peilbuis is geplaatst of wordt in een wel geplaatste peilbuis niet gemeten op zoutgehalte of stijghoogte. Ook zijn er volgens verzoekers peilbuizen zodanig geplaatst dat de meetresultaten geen juist beeld geven van de situatie op het betreffende perceel. In de visie van verzoekers zijn peilbuizen op verzoek van grondgebruikers (agrariërs) aan de randen van percelen geplaatst, soms in de buurt van de afwatering (sloot). Volgens verzoekers lijken de locaties te zijn bepaald uit praktische overwegingen (niet midden op de percelen) en niet op basis van hydrologische overwegingen voor het bepalen van de vernatting in landbouw-percelen. Naar de mening van verzoekers zijn de metingen daardoor niet representatief voor de situatie midden op het perceel. Daarbij achten verzoekers van belang dat in de wintersituatie (de rietproefperiode) de grondwaterstand in het midden van een perceel, op afstand van de ontwateringssloot, hoger is en dus dichter onder het maaiveld ligt (opbolt) dan aan de rand van een perceel, nabij de sloot. In dit verband wijzen verzoekers erop dat een peilbuis aan de perceelsrand een lagere grondwaterstand meet ten opzichte van het maaiveld dan middenin een perceel en dat dit gegeven tot een te gunstig beeld leidt. Met betrekking tot de telemetrische peilbuizen wijzen verzoekers erop dat peilbuis 14 in een teen van een dijk staat en in zoverre niet representatief is, aangezien die peilbuis niet in landbouwgrond staat. Met betrekking tot peilbuis 20 wijzen verzoekers erop dat die peilbuis niet representatief is, aangezien er sprake is van bemaling van de sloot en de peilbuis op 4 meter van de sloot is geplaatst. Met betrekking tot peilbuis 24 wijzen verzoekers erop dat die peilbuis niet representatief is, aangezien de sloot bij wijze van proef bemalen is en om die reden geen vergelijking mogelijk is. Met betrekking tot peilbuis 25 wijzen verzoekers erop dat die peilbuis is geplaatst in een hooggelegen perceel, zodat de metingen en de effecten niet representatief zijn. Met betrekking tot peilbuis 38 wijzen verzoekers erop dat dit de enige geplaatste peilbuis bij het Reitdiep is, alwaar het zoutgehalte reeds te hoog is. Met betrekking tot peilbuis 27 wijzen verzoekers sub 33 erop dat deze telemetrische peilbuis naast bebouwing staat en grondwater inclusief de juiste opbolling van het perceel meet. In de visie van verzoekers sub 33 wordt deze peilbuis wel sterk beïnvloed door regenwater. Volgens verzoekers sub 33 zitten de metingen nu al bijna op de grenswaarden en bij een peilverhoging loopt het regenwater niet meer weg. Gelet hierop zijn verzoekers sub 33 van mening dat direct en non-discutabel ingrijpen in dit geval aangewezen en noodzakelijk is, zoals aanvankelijk in de voorschriften van de watervergunning en de monitoringsplannen was opgenomen. In de visie van verzoekers sub 33 vormen de opvolgende monitorings-plannen op dit punt een hellend vlak, waarbij een cijfer dat op zich helder is als grenswaarde, meer en meer een onderzoek- en overlegwaarde wordt. Met betrekking tot peilbuis 30 wijst verzoeker sub 19 erop dat deze peilbuis nabij het water is geplaatst en niet wordt gecorrigeerd voor opbollingseffecten. Naar de mening van verzoeker sub 19 zullen de meetresultaten daarvan niet representatief zijn voor het gehele (met name: midden van het) perceel, waardoor adequaat ingrijpen niet mogelijk is.
6.5.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het meetnet voldoende omvangrijk en representatief is. In dit verband wijst verweerder op de rapportages van Sweco en Arcadis alsmede het nadere verslag van de StAB. Verder wijst verweerder erop dat de locaties van de bestaande meetpunten uiteraard grotendeels identiek zijn aan de eerdere versies van hetmonitoringsplan. De peilbuizen zijn immers ter plaatse in de grond aangebracht. Het is volgens verweerder niet nodig die peilbuizen te verplaatsen. Het zou bovendien ook onverstandig zijn. Immers is dankzij de aanwezigheid van die peilbuizen op de bestaande locaties inmiddels een tijdreeks van gegevens verkregen die voor de analyse van de effecten van de rietproef van belang is, aldus verweerder. Daarnaast is verweerder van mening dat de meetlocaties wel degelijk aanvullend zijn, te weten ten opzichte van het netwerk zoals dat bestond voor 2015. Ten behoeve van de rietproef zijn volgens verweerder sindsdien ongeveer 40 peilbuizen bijgeplaatst. Ook naar aanleiding van het Arcadis-rapport is nog weer een aantal peilbuizen bijgeplaatst, aldus verweerder.
6.6.
De voorzieningenrechter constateert dat het monitoringplan voorziet in een grondwatermeetnet van peilbuizen in landbouwgebied en bebouwde gebieden (recreatieparken en enkele woonkernen), waar het zoutgehalte (geleidbaarheid) en/of het grondwaterniveau (stijghoogte) wordt gemeten. Om te voldoen aan de eerste doelstelling van de grondwatermonitoring (ingrijpen bij onverwachte effecten - ook wel afbreeksysteem genoemd) is een deel van de peilbuizen voorzien van telemetrie waarbij elk uur de grondwaterstand en/of het zout wordt gemeten en die op afstand kunnen worden afgelezen. Deze gegevens zijn online beschikbaar op www.meetnetlauwersmeer.nl. Voor zover dat voor een paar telemetrische buizen nog niet het geval is, is door verweerder ter zitting toegezegd dat ook deze buizen op zeer korte termijn online afleesbaar worden.
6.7.
Met betrekking tot de vraag of het meetnet voldoende dekking geeft, heeft de StAB in een nader verslag van 16 januari 2020 onder meer het navolgende te kennen gegeven. Naar de mening van de StAB bevat het thans voorliggende monitoringsplan uit december 2019 een verbeterde, meer samenhangende beschrijving van het meetnet (feitelijk: de submeetnetten), waarmee gehoor is gegeven aan de kritiek uit de StAB-verslagen en uit voormelde memo van Arcadis ten aanzien van de tussenversie van het monitoringsplan uit september 2019. In dit verband wijst de StAB erop dat er nu een duidelijkere beschrijving is gegeven van de beoogde ruimtelijke verdeling en de dichtheid van de submeetnetten voor grondwater en zoutgehalte, in relatie tot de meetdoelen (‘wat wordt waar gemeten’). Tevens is in de visie van de StAB de (aanvullende) rol die de peilbuizen spelen die op verzoek van grondgebruikers zijn geplaatst, verduidelijkt. Uit die verbeterde beschrijving kan volgens de StAB worden opgemaakt dat de submeetnetten het grondwater en het zoutgehalte monitoren op locaties waar effecten vanwege de rietproef verwacht kunnen worden én, ter controle, op locaties waar geen effecten voorzien zijn. In navolging van Arcadis (paragraaf 1 van de memo) merkt de StAB op dat de vraag of er voldoende meetpunten zijn (dat wil zeggen: de ruimtelijke verdeling, aantal en dichtheid), zich niet eenvoudig laat beantwoorden. Op basis van de verbeterende beschrijving in het monitoringsplan kan naar de mening van de StAB echter worden opgemaakt dat het voorziene meetnet (feitelijk: de submeetnetten) voldoende invulling heeft om te kunnen voldoen aan de doelstellingen van de monitoring. De meetpunten kunnen, gezien de ruimtelijke verdeling, adequate informatie geven over veranderingen in grondwaterstand en zoutgehalte als gevolg van de rietproef.
6.8.
Met betrekking tot de peilbuizen op de meetlocaties op de perceelsranden wijst de StAB erop dat Arcadis in voormelde memo de eerdere kritiek in de StAB-verslagen deelt en geeft hiertoe de volgende aanbeveling:
“De beperkte geschiktheid van peilbuizen aan de randen van percelen kan worden ondervangen met behulp van de gehanteerde waarschuwings- en grenswaarden. Hiertoe moet per perceel waar dit aan de orde is de opbolling op een gemotiveerde manier worden berekend. De opbolling is onder andere afhankelijk van de (effectieve) neerslag. Er zal dus mogelijk niet kunnen worden volstaan met een enkele waarde voor de opbolling, maar deze moet afhankelijk worden gemaakt van de eigenschappen van het perceel (afmetingen, bodemopbouw, drainage) en de neerslag die is opgetreden.”

Volgens de StAB heeft vergunninghouder hierop bij brief van 3 januari 2020 gereageerd door aan te geven dat de overschrijdingswaarden op locaties waar een van telemetrie voorziene peilbuis dichtbij een sloot staat, voorafgaand aan de rietproef gecorrigeerd zullen worden voor opbolling door middel van prikstokmetingen in het perceel. Hieraan is volgens de StAB in het nieuwe monitoringsplan invulling gegeven door in tabel 3 (overzicht waarschuwings- en grenswaarden freatische grondwaterstand telemetrische meetpunten) het volgende te vermelden:
“indien een meetpunt nabij een sloot (< 3m) is gesitueerd en op de locatie voorafgaand aan de rietproef met de prikstok (zie hoofdstuk 4.6.2 voor meer in formatie) wordt ingemeten, dan wordt ook het verschil in grondwaterstand tussen het midden en de rand van het perceel

bepaald (= opbolling). Dit verschil in waterstand wordt bij de waarschuwings- en grens-waarde opgeteld, hierdoor wordt op die percelen de waarschuwings- en grenswaarde gecorrigeerd voor de opbolling in het perceel.”

Daarmee wordt naar de mening van de StAB tegemoet gekomen aan de kritiek van de StAB (en Arcadis). In dit verband wijst de StAB erop dat door deze prikstokmetingen voorafgaand aan de rietproef uit te voeren, de actuele uitgangssituatie van elk perceel in beeld wordt gebracht. Een nadeel hiervan is volgens de StAB, dat de juiste grenswaarden nu niet in het monitoringsplan staan vermeld. Dit had ondervangen kunnen worden. Omdat het vergunninghouder bekend is voor welke meetpunten gecorrigeerd moet worden, had voor de percelen waar deze meetpunten zijn gesitueerd de opbolling in het midden van elk perceel namelijk berekend kunnen worden aan de hand van de zogeheten ‘Formule van Hooghoudt’ (met de formule van Hooghoudt kan aan de hand van de afstand tussen de sloten en perceelkenmerken als doorlatendheid, diepte ondoorlatende laag en stationaire afvoer de opbolling in het perceel berekend worden).Vervolgens komt de StAB tot de conclusie dat in het nieuwe monitoringsplan tegemoet wordt gekomen aan de kritiek dat gecorrigeerd dient te worden voor de waarschuwings- en grenswaarden van meetpunten die dichtbij een sloot staan.
6.9.
In hetgeen verzoekers naar voren hebben gebracht, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om af te wijken van de bevindingen en de conclusie van de StAB in het nadere verslag van 16 januari 2020. De voorzieningenrechter overweegt daartoe dat, zoals in de inleiding is beschreven, bij het verlenen van de onderliggende watervergunning door verweerder is onderkend en geaccepteerd dat het niet is uitgesloten dat er bij de uitvoering van de rietproef onverwachte nadelige effecten zullen kunnen optreden. Gekozen is voor een systeem waarbij door middel van onderzoek en berekeningen is beoordeeld of er nadelige gevolgen zullen optreden. Deze modelmatige benadering vindt zijn weerslag in het monitoringsplan waarbij aan de hand van een beperkt aantal peilbuizen wordt onderzocht of de rietproef zich in de praktijk gedraagt zoals op grond van de modelmatige berekeningen mag worden verwacht. De voorzieningenrechter ziet voor verweerder of vergunninghouder geen rechtsplicht om met een hoge mate van nauwkeurigheid voor elk perceel dat binnen de invloedssfeer van de rietproef ligt, te kunnen vaststellen wat precies de gevolgen zijn van de rietproef voor dat perceel. De voorzieningenrechter neemt voorts in aanmerking dat uit het StAB-verslag blijkt dat op basis van de verbeterende beschrijving in het monitoringsplan kan worden afgeleid dat het voorziene meetnet (feitelijk: de submeetnetten) voldoende invulling geeft om te kunnen voldoen aan de doelstellingen van de monitoring. De meetpunten kunnen, gezien de ruimtelijke verdeling, adequate informatie geven over veranderingen in grondwaterstand en zoutgehalte als gevolg van de rietproef. Daarbij heeft verweerder kunnen betrekken dat naar aanleiding van het Arcadis-rapport nog een aantal peilbuizen is bijgeplaatst. De voorzieningenrechter constateert daarbij ook dat voor zover een aantal peilbuizen niet optimaal geplaatst is, deze tekortkoming wordt ondervangen door de prikstokmetingen. Weliswaar zijn daarmee niet alle bezwaren van verzoekers tegen specifieke peilbuizen besproken en blijft het monitoringsplan in dat opzicht nog met enige onzekerheid omgeven, maar naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet in zodanige mate dat er thans aanleiding bestaat voor ingrijpen in de vorm van het treffen van een voorlopige voorziening. Deze gronden van verzoekers slagen niet.
De waarschuwings- en grenswaarden

6.10.1.
Verzoekers betogen dat uit aanbeveling 3B van het Arcadis-rapport volgt dat de waarschuwings- en grenswaarden beter moeten worden onderbouwd, waarbij ook waarden voor extra telemetrische meetpunten worden toegevoegd. Ook bij de vaststelling van waarschuwings- en grenswaarden moet volgens Arcadis rekening worden gehouden met de plaatsing van meetpunten aan de randen van percelen en de opbolling van de grondwater-stand. Naar de mening van verzoekers is deze aanbeveling niet opgevolgd. In de visie van verzoekers zijn de waarschuwings- en grenswaarden niet beter onderbouwd, en komen arbitrair over. In dit verband wijzen verzoekers erop dat in het bijzonder in aanbeveling 3B wordt gesteld dat voor bebouwd gebied niet de historisch hoogste grondwaterstand als maatgevend moet worden genomen, maar dat moet worden geanalyseerd welke grondwater-stand in bebouwd gebied acceptabel is. Het is volgens verzoekers aannemelijk dat Arcadis met name doelt op het bebouwde gebied van Zoutkamp waar de historisch hoogste grond-waterstand niet minder dan 17,5 cm onder de oppervlakte komt. Naar de mening van verzoekers is niet is onderbouwd waarom dit maatgevend kan worden geacht, en waarom dit acceptabel zou zijn. Volgens verzoekers komt Arcadis met de StAB tot de conclusie dat de grenswaarden voor zout in agrarisch gebied niet geschikt zijn voor het doel, ingrijpen bij ongewenste en onverwachte effecten. In de visie van verzoekers concludeert Arcadis dat dit gebrek in het monitoringsplan (de door haar beoordeelde versie van september 2019) niet ondervangen is. Deze kritiek is naar de mening van verzoekers ook bij het nieuwe monitoringsplan niet ondervangen en er zijn geen wijzigingen op dit punt doorgevoerd. Verder wijzen verzoekers erop dat uit aanbeveling 3D van het Arcadis-rapport volgt dat het wenselijk is dat zowel voor zout als voor grondwaterstanden en stijghoogten, op de meeste locaties of in elk geval op die locaties waarvoor waarschuwings- en grenswaarden zijn vastgesteld, gedurende langere tijd, bij voorkeur enkele jaren, een nulmeting plaatsvindt waarbij grondwaterstanden, stijg-hoogten, temperatuur en EGV worden gemonitord met een dichte frequentie. Vervolgens kunnen door middel van tijdreeksanalyse relaties tussen deze parameters worden vastgesteld en kan de waarde van metingen tijdens de rietproef in perspectief worden geplaatst. Naar de mening van verzoekers is deze aanbeveling niet opgevolgd en uit de aard der zaak niet mogelijk, aangezien meerjarige meetreeksanalyses niet meer kunnen worden verkregen, gegeven de korte termijn waarop de rietproef zou moeten plaatsvinden.Verzoekers betogen verder dat in hoofdstuk 4 van het monitoringsplan wordt gesteld dat de berekende effecten van een verhoging van het Lauwersmeer minimaal zouden zijn, uitgezonderd in Zoutkamp. In dit verband wijzen verzoekers erop dat de situatie in Zoutkamp nu al problematisch is, waar het grondwater tot 17,5 cm onder het maaiveld stijgt. In het gebied tussen Zoutkamp en gemaal Electra/Lammerburen doet zich volgens verzoekers dezelfde situatie voor, bij noordwestenwind zelfs in sterkere mate, omdat het water dan wordt opgestuwd vanuit het Lauwersmeer in het nauwere Reitdiep. In de visie van verzoekers zijn de te verwachten effecten voor een groot deel van het effectgebied aller-minst minimaal. In dit verband wijzen verzoekers erop dat het rapport, waarnaar het monitoringsplan in voetnoot 2 (Deisman en Oude Esskink, 2008) verwijst, geen beschouwing bevat van hét gebied tussen Zoutkamp en Electra/Lammerburen, dat ook wordt gekend als het Reitdiepdeel van het Lauwersmeer. Dat is in de visie van verzoekers problematisch omdat in dit deel van het gebied dezelfde waterstanden kunnen optreden als op het Lauwersmeer zelf.Daarnaast wijzen verzoekers erop dat verweerder de plicht heeft om vanuit de taak peil-beheer de juiste grondwaterstanden te hanteren. Voor grasland is dat volgens verzoekers +/- 50 cm onder het maaiveld en voor bouwland is dat +/- 60 cm onder het maaiveld. In de visie van verzoekers laat peilbuis 38 echter zien dat het grondwater nu al te hoog staat. Uit tabel 3 van het monitoringsplan blijkt volgens verzoekers dat bij de grenswaarde van alle vijf agrarische peilbuizen aan deze verplichting van verweerder niet wordt voldaan. Dit betekent in de visie van verzoekers dat verweerder hiermee thans al niet voldoet aan de wettelijke norm, maar als de rietproef wordt uitgevoerd zal zelfs een verder verhoogde grondwaterstand op meerdere plekken aan de orde zijn. Het hoge grondwater zorgt volgens verzoekers voor verzilting van de grond en brengt dus grote risico’s voor gewasschade met zich, zoals wortelbrand en een verkort groeiseizoen. In dit verband wijzen verzoekers erop dat elke akkerbouwer weet dat je zelfs met een grondwaterstand van 60 cm onder het maaiveld geen grond kan bewerken. Verzoekers betogen verder dat in paragraaf 4.6.1 van het monitoringsplan voor Zoutkamp is gesteld dat een andere systematiek zou zijn gehanteerd, omdat daar grondwaterstanden boven het Lauwersmeerpeil optreden. Gekozen is voor de Gemiddeld Hoogste Grondwaterstand als waarschuwingswaarde. Hoewel de StAB en Arcadis in de visie van verzoekers hebben aanbevolen dat deze methodiek niet toereikend is en dat gemotiveerd moet worden waarom hiervoor kan worden gekozen, is dat in het monitoringsplan niet geschied. Volgens verzoekers is niet gemotiveerd waarom deze methodiek in Zoutkamp veilig, goed en verantwoord zou zijn.
6.10.2.
De voorzieningenrechter begrijpt, mede op grond van hetgeen ter zitting is besproken, de gronden van verzoekers aldus dat zij van mening zijn dat voor een aantal buizen de waarden gecorrigeerd moeten worden omdat die een vertekend beeld geven, dat bij het vaststellen van de waarden is uitgegaan van een onjuiste opvatting over de gewenste toestand van het grondwater en dat de grenswaarden voor verzilting onjuist worden vastgesteld en onjuist zijn gekozen omdat die geen inzicht geven in de noodzakelijke groei van de zoetwaterlenzen.
6.11.
Met betrekking tot de waarschuwings- en grenswaarden heeft de StAB in het nadere verslag van 16 januari 2020 onder meer het navolgende te kennen gegeven. In paragraaf 3.2.3 van het eerdere StAB-verslag (40723) is met betrekking tot het grondwaterniveau geconstateerd dat de vastgestelde grenswaarden niet te allen tijden representatief en kritisch zijn voor wat betreft de gevolgen van de rietproef. Het kritiekpunt ten aanzien van de representativiteit voor wat betreft de gevolgen van de rietproef betreft volgens de StAB vooral de nieuw aangebrachte meetpunten. Voor deze meetpunten gold in de visie van de StAB een onvoldoende meethistorie om de waarschuwings- en grenswaarden overeenkomstig de uitgangspunten, zoals beschreven in het eerdere verslag (40723), vast te stellen. Volgens de StAB werd de grenswaarde in sommige peilbuizen reeds overschreden, zonder dat er sprake is van een rietproef. Daarnaast speelde het opbollingseffect, waardoor peilbuizen niet te allen tijde representatief zijn voor de grondwaterstanden in het perceel. De StAB merkt op dat in het voorliggende monitoringsplan, anders dan in de versie van 7 mei 2018, voor het grondwaterniveau een drietal peilbuizen is toegevoegd (PB43, PB44 en PB46). Voor de overige meetpunten zijn de waarschuwings- en grenswaarden ongewijzigd gebleven (zie tabel 3), aldus de StAB. In de voetnoot bij tabel 3 is in algemene bewoordingen een correctie toegezegd voor peilbuizen in de nabijheid van een sloot, voor wat betreft het opbollingseffect (zie ook paragraaf 2.2 van dit verslag). Daarmee is naar de mening van de StAB tegemoet gekomen aan dit kritiekpunt.Met betrekking tot de monitoring van de verzilting merkt de StAB op dat in het thans voorliggende monitoringsplan de methode van monitoring is gewijzigd ten opzichte van het eerdere monitoringsplan. Aan het aantal telemetrische meetpunten zijn twee meetpunten toegevoegd (PB43 en PB44). Daarmee is het meetnet verdicht. De geleidbaarheid wordt gedurende de rietproef gemeten ter hoogte van de overgang van de zoetwaterlens naar het zoute water, dat wil zeggen aan de onderkant van de zoetwaterlens, aldus de StAB. Kort voor de rietproef, als de sensor op een hoogte met een geleidbaarheid van ongeveer 5,0 mS/cm wordt gehangen, vindt de nulmeting plaats. Deze waarde wordt representatief geacht voor het zoet/zout grensvlak. Tegelijkertijd wordt op het perceel op minimaal vier locaties (midden tussen de ontwateringsmaatregelen en op minimaal 3 meter van een watergang) met de prikstok de geleidbaarheid in de ondergrond bepaald. Met deze wijze van monitoring wordt in de visie van de StAB een relatie gelegd tussen de meetwaarde op het meetpunt en de rest van het perceel. Daarmee wordt naar de mening van de StAB tegemoet gekomen aan het kritiekpunt in de eerdere StAB-verslagen dat het meetpunt niet representatief zou zijn voor de rest van het perceel. Verder merkt de StAB op dat, anders dan in de versie van 7 mei 2018, in het voorliggende monitoringsplan de grenswaarde voor de geleidbaarheid gelijk is gesteld aan de waarde van de nulmeting. Uit de beschrijving maakt de StAB op dat deze nulmeting direct voorafgaand aan de rietproef plaatsvindt. De aanname daarbij is dat zonder rietproef in normale (meteorologische) omstandigheden de zoetwaterlens in de maanden van de rietproef groeit en de verzilting in die maanden afneemt. Voor de geleidbaarheid is volgens de StAB geen waarschuwingswaarde gedefinieerd. De grenswaarde is de waarde van de nulmeting. Iedere toename van de verzilting die gedurende de rietproef wordt gemeten, betekent volgens de StAB een overschrijding van de grenswaarde. Daarmee komt het herziene monitoringsplan naar de mening van de StAB tegemoet aan de belangen van verzoekers, in die zin dat elke verslechtering per definitie een overschrijding van de grenswaarde is en het beheerprotocol in werking treedt. Gelet op de aanname die ten grondslag ligt aan de nulmeting, staat daarmee naar de mening van de StAB vast dat deze verslechtering samenhangt met de rietproef. De afwegingsruimte voor het uitsluiten van de rietproef als oorzaak van de overschrijding is volgens de StAB dan ook gering.Vervolgens komt de StAB tot de conclusie dat voor wat betreft de verziltingsmonitoring is geconstateerd dat tegemoet gekomen is aan het kritiekpunt in de eerdere verslagen dat de gekozen meetpunten niet representatief zijn voor de rest van het perceel. Ook de na-ijlende effecten tot in het daaropvolgende groeiseizoen worden gemonitord. Verder komt de herziene methode voor het bepalen van het zoutgehalte grotendeels tegemoet aan de kritiek-punten zoals beschreven de eerdere verslagen
6.12.
De voorzieningenrechter constateert dat verweerder tegemoet is gekomen aan de eerdere kritiek en ten aanzien van het bepalen van de waarschuwings- en grenswaarden voor de peilbuizen die niet optimaal zijn geplaatst en dat het StAB onderschrijft dat de door verweerder gekozen methode om door middel van prikstokmetingen zowel de opbolling als de verzilting in de buurt van de peilbuis in kaart te brengen, een adequate wijze is om de gekozen waarden te corrigeren.
6.13
De grond van verzoekers dat is uitgegaan van de onjuiste gewenste toestand van het grondwater spitst zich toe op de situatie in Zoutkamp waar het historische grondwaterpeil zeer hoog ligt en op de hoogte van het grondwater op de agrarische percelen waarbij is uitgegaan van een hoger peil dan gewenst is voor de bewerking van het land.
6.14.1.
Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin eisers door het bestreden besluit dreigen te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van eisers.
6.14.2.
De voorzieningenrechter stelt vast, zoals ook door gemachtigde van verzoekers ter zitting is erkend, dat geen van de door de gemachtigde bijgestane verzoekers woonachtig is in Zoutkamp of in de directe nabijheid van Zoutkamp. Dit gegeven brengt met zich dat de ingediende gronden, voor zover die betrekking hebben op de (hoogste historische) grondwaterstand in Zoutkamp, niet strekken tot de bescherming van de belangen van verzoekers. Dit betekent dat het relativiteitsbeginsel, als bedoeld in artikel 8:69a van de Awb, aan een gegrondverklaring van het beroep in de weg staat, zodat de voorzieningenrechter aan dit betoog van verzoekers voorbij gaat. Deze grond slaagt niet.
6.15.
Voor zover de gronden zien op de vraag of van het juiste grondwater niveau voor het gebied Zoutkamp en voor een aantal agrarische percelen, is de voorzieningenrechter met verweerder van oordeel dat in de onderhavige procedure niet het peil als zodanig onderwerp van de besluitvorming is, maar slechts de rietproef en de feitelijke effecten daarvan. De voorzieningenrechter zal deze gronden daarom buiten beschouwing laten. Deze gronden slagen niet.
6.16.
Een belangrijk deel van de zorgen die verzoekers omtrent de rietproef hebben betreft de verzilting. Die zorgen betreffen de wijze waarop de nulmeting wordt gedaan die zal gaan gelden als grenswaarde en het feit dat door middel van de gekozen grenswaarde, de nulmeting, geen inzicht kan worden gekregen in een eventuele achterblijvende ontwikkeling van de zoetwaterlenzen.
6.17.
Verzoekers wijzen erop dat in tabel 4 een overzicht is opgenomen van de grenswaarden van geleidbarheid van grondwater. Als grenswaarde is opgenomen de ‘waarde van de nulmeting’. De nulmeting moet volgens verzoekers echter nog worden uitgevoerd voor de rietproef wordt gestart. Op geen enkele wijze is naar de mening van verzoekers onderbouwd waarom de waarde van de nulmeting als grenswaarde zou mogen worden gehanteerd. In dit verband wijzen verzoekers erop grote moeite te hebben met dit uitgangspunt omdat de huidige situatie niet als nul-situatie kan worden aangemerkt. Een(eenmalige) nulmeting moet volgens verzoekers uit de aard der zaak als incident worden beschouwd, maar daarbij moet worden bedacht dat het waterpeil op het Lauwersmeer nu al hoger is dan gemiddeld en gebruikelijk in deze tijd van het jaar, waardoor grenswaarden worden beïnvloed. In dit verband wijzen verzoekers erop dat er nu al sprake is van extra druk op de onderkant van de zoetwaterlenzen, waardoor de zoetwaterlenzen al dunner zullen zijn dan gemiddeld. Immers, de winterperiode is juist de periode waarin de zoetwaterlens toeneemt (‘vult’) zodat er in de daaropvolgende zomerperiode voldoende zoet water zal zijn. In de visie van verzoekers beïnvloedt verweerder hiermee de vorming van de zoetwaterlens, die nu al dunner is dan gemiddeld in deze tijd van het jaar. Door aldus te handelen wordt de gekozen grenswaarde naar de mening van verzoekers volkomen arbitrair. Daarbij komt volgens verzoekers bovendien dat aanbeveling 3D van Arcadis niet wordt opgevolgd.
6.18.
De StAB merkt in zijn nader verslag van 16 januari 2020 op dat, anders dan in de versie van 7 mei 2018, in het voorliggende monitoringsplan de grenswaarde voor de geleidbaarheid gelijk is gesteld aan de waarde van de nulmeting. Uit de beschrijving maakt de StAB op dat deze nulmeting direct voorafgaand aan de rietproef plaatsvindt. De aanname daarbij is dat zonder rietproef in normale (meteorologische) omstandigheden de zoetwaterlens in de maanden van de rietproef groeit en de verzilting in die maanden afneemt. Voor de geleidbaarheid is volgens de StAB geen waarschuwingswaarde gedefinieerd. De grenswaarde is de waarde van de nulmeting. Iedere toename van de verzilting die gedurende de rietproef wordt gemeten, betekent volgens de StAB een overschrijding van de grenswaarde. Daarmee komt het herziene monitoringsplan naar de mening van de StAB tegemoet aan de belangen van verzoekers, in die zin dat elke verslechtering per definitie een overschrijding van de grenswaarde is en het beheerprotocol in werking treedt. Gelet op de aanname die ten grondslag ligt aan de nulmeting, staat daarmee naar de mening van de StAB vast dat deze verslechtering samenhangt met de rietproef. De afwegingsruimte voor het uitsluiten van de rietproef als oorzaak van de overschrijding is volgens de StAB dan ook gering.
6.19.
De voorzieningenrechter constateert dat verweerder, zoals is besproken ter zitting, onderkent dat tijdens een nulmeting de geleidingswaardes door allerlei oorzaken, zoals regenval, in een kort tijdsbestek flink kunnen variëren maar heeft aangegeven dat hij daar bij het vaststellen van de grenswaarde op basis van de nulmeting, rekening zal houden. De voorzieningenrechter heeft vooralsnog geen reden om daaraan te twijfelen.
6.20.
Met verweerder is de voorzieningenrechter van oordeel dat uit voormeld nader verslag volgt dat in het voorliggende monitoringsplan de grenswaarde voor de geleidbaarheid, en daarmee de indicatie voor verzilting, gelijk is gesteld aan de waarde van de nulmeting. Iedere toename van de verzilting die gedurende de rietproef wordt gemeten, betekent een overschrijding van de grenswaarde. Daarmee komt het herziene monitoringsplan tegemoet aan de belangen van verzoekers, in die zin dat elke verslechtering per definitie een overschrijding van de grenswaarde is en het beheerprotocol in werking treedt. Gelet hierop is de voorzieningenrechter van oordeel dat een dergelijke grenswaarde een afdoende bescherming tegen verzilting biedt en ziet de voorzieningenrechter thans geen noodzaak om in te grijpen in de vorm van het treffen van een voorlopige voorziening. Deze grond van verzoekers slaagt niet.
6.21.
Met verzoekers is de voorzieningenrechter van oordeel dat het monitoringsplan geen inzicht geeft in de ontwikkeling van de zoetwaterlenzen in het kader van de verlangde groei daarvan die nodig is om in de droge(re) periode verzilting te voorkomen. Dat de rietproef wordt gehouden halverwege de winter, waarbij in beginsel de zoetwaterlenzen al deels zijn aangevuld, la