Uitspraak ECLI:NL:RBDHA:2019:6860

Deze uitspraak heeft betrekking op het rechtsgebied Civiel recht en is gepubliceerd door de Raad voor de Rechtspraak op 11-07-2019. De uitspraak is gedaan door Rechtbank Den Haag op 11-07-2019, deze uitspraak is bekend onder de European Case Law Identifier (ECLI) ECLI:NL:RBDHA:2019:6860, het zaaknummer waarop deze uitspraak betrekking heeft is C-09-575326-KG ZA 19-540


Bron: Rechtspraak

Rechtbank den haag

Team handel – voorzieningenrechter

zaak- / rolnummer: C/09/575326 / KG ZA 19/540

Vonnis in kort geding van 11 juli 2019

in de zaak van

STICHTING ISLAMITISCH ONDERWIJS NEDERLAND

eiseresadvocaat mr. W.E. Pors te Den Haag,
tegen:

DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap; Inspectie van het Onderwijs),

gedaagde,advocaat mr. J. Bootsma te Den Haag.
Partijen worden hierna respectievelijk aangeduid als ‘SIO’ en ‘de Inspectie’.

ECLI:NL:RBDHA:2019:6860:DOC
nl

Rechtbank den haag

Team handel – voorzieningenrechter

zaak- / rolnummer: C/09/575326 / KG ZA 19/540

Vonnis in kort geding van 11 juli 2019

in de zaak van

STICHTING ISLAMITISCH ONDERWIJS NEDERLAND

eiseresadvocaat mr. W.E. Pors te Den Haag,
tegen:

DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap; Inspectie van het Onderwijs),

gedaagde,advocaat mr. J. Bootsma te Den Haag.
Partijen worden hierna respectievelijk aangeduid als ‘SIO’ en ‘de Inspectie’.

1

1.1.
Het verloop van de procedure blijkt uit:- de dagvaarding in kort geding van 14 juni 2019, met producties;- de door de Inspectie overgelegde conclusie van antwoord, met producties;- de door SIO overgelegde aanvullende producties;- de op 20 juni 2019 gehouden mondelinge behandeling, waarbij door beide partijen pleitnotities zijn overgelegd.
1.2.
Ter zitting is vonnis bepaald op heden.
2

Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.

2.1.
SIO vormt het bevoegd gezag van een bijzondere school voor voortgezet onderwijs op Islamitische grondslag in Amsterdam, te weten het Cornelius Haga Lyceum (hierna ook: ‘de school’). De school is in 2017/2018 gestart met ruim 40 leerlingen in leerjaar 1. De school beschikt in het huidige schooljaar over ruim 170 leerlingen in leerjaar 1 en 2. SIO ontvangt op grond van de Wet op het voortgezet onderwijs (‘WVO’) van de rijksoverheid bekostiging voor kort gezegd exploitatiekosten en personele kosten. SIO ontvangt huisvesting voor de school van de gemeente Amsterdam.
2.2.
Het bestuur van de school kent een eenlaags model met een functionele scheiding tussen het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur. Het algemeen bestuur bestaat uit twee personen. Het algemeen bestuur vervult de rol van intern toezichthouder en werkgever ten aanzien van de directeur-bestuurder. De directeur-bestuurder voert het dagelijks bestuur en is tevens de schoolleider. De directeur-bestuurder wordt hiervoor bijgestaan door een beleidsmedewerker.
2.3.
In oktober 2018 heeft de Inspectie een regulier vierjaarlijks onderzoek gedaan bij de school. Op 16 november 2018 heeft de Inspectie een conceptrapport van het onderzoek opgemaakt. In dit conceptrapport heeft de Inspectie geoordeeld, kort gezegd, dat zowel de kwaliteitszorg als het onderwijsproces op alle onderzochte onderdelen van voldoende kwaliteit zijn. Ook heeft de Inspectie geoordeeld dat de financiële rechtmatigheid in orde is en dat de Inspectie op de korte of middellange termijn geen risico’s voor de financiële continuïteit van de school ziet. Ook is de standaard Verantwoording en dialoog in het conceptrapport, waaronder ook het interne toezicht valt, als voldoende beoordeeld. Op een aantal onderdelen heeft de Inspectie tekortkomingen gesignaleerd, die hersteld moeten worden. Ook is op alle onderdelen ruimte voor verbetering gesignaleerd. Daartoe zijn diverse aanbevelingen gedaan. De Inspectie merkt daarbij op dat de school net is begonnen en dat de aanbevelingen zijn bedoeld om het bestuur en de school te stimuleren de school verder te verbeteren. Een van de aanbevelingen ziet op de samenhang in het aanbod voor burgerschapsonderwijs. Over het aanbod aan burgerschapsonderwijs heeft de Inspectie in het conceptrapport onder meer het volgende opgemerkt:
“Uit de schooldocumenten komt naar voren dat de school ook veel waarde hecht aan goed (wereld)burgerschap. In het schoolplan staat dat de school ernaar streeft bewuste en verantwoordelijke wereldburgers af te leveren met behoud van identiteit en met een open blik naar de samenleving. In de eerder genoemde kernwaarden van de school zijn onder meer 'openheid, 'respect' en 'wereldburgerschap' opgenomen. De concrete invulling hiervan vindt in eerste instantie plaats in de vaklessen (met name geschiedenis, biologie (seksualiteit en seksuele diversiteit), maatschappijleer en aardrijkskunde) alsook in de islamlessen waarin ook aandacht besteed wordt aan andere religies dan het islamitische geloof. Daarnaast heeft de school een aantal excursies en projecten gepland met burgerschapselementen waaronder een bezoek aan de Tweede Kamer en een project rondom een zorgcentrum in de omgeving van de school. Burgerschapsvaardigheden zijn, behalve een debatwedstrijd, niet expliciet opgenomen in het curriculum. Wel is er een leerlingenraad geïnstalleerd en maakt de voorzitter daarvan deel uit van de medezeggenschapsraad.

Op grond van deze bevindingen, en ook omdat zich geen contra-indicaties hebben voorgedaan, is de standaard Aanbod als voldoende beoordeeld. We geven geen herstelopdrachten maar doen wel enkele aanbevelingen:

(…)

• Er is herkenbaar aanbod voor burgerschap maar van een samenhangend aanbod, gericht op sociale en maatschappelijke competenties en de bevordering van basiswaarden is nog maar beperkt sprake. Concrete leerdoelen over burgerschap ontbreken en de school heeft geen zicht op de resultaten en ook geen instrument om deze resultaten vast te stellen. We rekenen de school dit in deze fase van het bestaan van de school niet aan - ook al veel langer bestaande scholen worstelen met de ontwikkeling van het burgerschapsonderwijs. Wel is aandacht voor burgerschap van essentieel belang, juist ook op een school met een uitgesproken identiteit als het Cornelius Haga Lyceum.”

2.4.
Kort voordat de Inspectie tot vaststelling van het rapport wilde overgaan, ontving de Inspectie via de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) ernstige signalen over het bestuur en de school, vooral met betrekking tot de bevordering van burgerschap en het bestuurlijk en financieel handelen van het bestuur. De Inspectie heeft daarop besloten het rapport aan te houden. De Inspectie heeft SIO bij brief van 31 januari 2019 over de aanhouding van het rapport geïnformeerd, met de mededeling dat de Inspectie vooralsnog geen nadere mededelingen kan doen over de aard en herkomst van de signalen die de reden voor de aanhouding vormen, anders dan dat de signalen betrekking hebben op de kwaliteit van het onderwijs (waaronder burgerschap), sturing en kwaliteitszorg en financieel beheer.
2.5.
Bij brief van 26 februari 2019 heeft de Inspectie aangekondigd het in oktober 2018 gestarte onderzoek te zullen voortzetten. De Inspectie deelt verder mee dat het onderzoek zich zal richten op de kwaliteit van het onderwijs (waaronder het burgerschapsonderwijs), de veiligheid van leerlingen, het bestuurlijk handelen en het financieel beheer. De Inspectie voegt daaraan toe dat vanwege genoemde signalen verdere verdieping en verbreding van het onderzoek zal plaatsvinden.
2.6.
Op 6 maart 2019 heeft de Inspectie een onaangekondigd schoolbezoek afgelegd. Het inspectiebezoek is afgebroken, nadat de schoolleider liet weten dat het inspectiebezoek voor onrust zorgde onder ouders en personeel en bij doorgang mogelijk ordeverstoringen zouden kunnen ontstaan. Bij brief van diezelfde dag heeft de Inspectie bij het schoolbestuur volledige medewerking aan het onderzoek gevorderd. Vervolgens is het vervolgonderzoek in de periode maart-mei 2019 uitgevoerd.
2.7.
Op 14 mei 2019 heeft de Inspectie een nieuw conceptrapport afgerond. In dit nieuwe conceptrapport concludeert de Inspectie onder meer dat sprake is van onrechtmatig financieel handelen van de directeur-bestuurder en dat het onderwijsaanbod, in tegenstelling tot de conclusie in het eerdere conceptrapport, als onvoldoende wordt beoordeeld, omdat de school naar het oordeel van de Inspectie onvoldoende invulling geeft aan de wettelijke opdracht tot bevordering van actief burgerschap en sociale integratie (artikel 17 WVO).
2.8.
Het conceptrapport is diezelfde dag aan SIO is aangeboden. In de aanbiedingsbrief is SIO verzocht om uiterlijk op 28 mei 2019 (dus binnen veertien dagen) een reactie te geven op de inhoud van het conceptrapport. Verder staat in de brief dat SIO naast deze inhoudelijke reactie ook een beleidsreactie kan geven, waarin SIO kan toelichten op welke wijze zij de bevindingen uit het rapport betrekt bij de verdere ontwikkeling van haar bestuurlijke kwaliteitszorg en de onderwijskwaliteit.
2.9.
Bij brief van 20 mei 2019 heeft de advocaat van SIO de Inspectie gesommeerd om het conceptrapport van 14 mei 2019 in te trekken en dit niet vast te stellen en openbaar te maken. In de brief voert de advocaat van SIO onder meer aan dat de Inspectie buiten de wet is getreden door een eigen uitwerking van de wettelijke bepalingen van de WVO te geven en die eigen beleidsopvattingen in de plaats van het kader van de wet te stellen.
2.10.
Bij brief van 22 mei 2019 heeft de Inspectie geantwoord dat het rapport niet zal worden ingetrokken en dat de inhoud van de sommatiebrief als onderdeel van de reactie van het schoolbestuur zal worden beschouwd en bij de vaststelling van de definitieve versie zal worden betrokken. Ook wordt herhaald dat SIO tot uiterlijk 28 mei 2019 nog andere of aanvullende opmerkingen kan maken op het rapport.
2.11.
In antwoord op deze brief heeft de advocaat van SIO het volgende aan de Inspectie bericht:
“Ter vermijding van misverstand laat ik u weten dat de Stichting Islamitisch Onderwijs Nederland op dit moment geen zienswijze op het concept-rapport van 14 mei 2019 zal indienen. Dit rapport is op zoveel onderdelen onrechtmatig, dat een zienswijze, waarbij het de intentie van de inspectie is om die tegelijk met het rapport te publiceren, absoluut geen recht zou doen aan de situatie. Bovendien hebt u al op voorhand aangegeven dat de inspectie het rapport zal handhaven, waarmee het in wezen zinloos is geworden om de zienswijzeprocedure te volgen. In plaats daarvan zal de SIO haar commentaar op het concept-rapport opnemen in de kort geding dagvaarding.

U kunt hieruit dus niet afleiden dat de SIO zich kan vinden in uw concept-rapport of daar geen commentaar op zou hebben.”

2.12.
Op 29 mei 2019 heeft de Inspectie het definitieve rapport vastgesteld (dit vastgestelde rapport van hierna te noemen: ‘het Rapport’). Het Rapport is bij brief van diezelfde dag aan SIO toegezonden. Daarbij is aangekondigd dat de Inspectie het Rapport conform de Wet op het onderwijstoezicht (‘WOT’) in de vijfde week na de vaststelling daarvan openbaar zal maken.
2.13.
Bij dagvaarding van 14 juni 2019 is SIO deze kortgeding procedure gestart.
3

3.1.
SIO vordert – zakelijk weergegeven – dat de voorzieningenrechter bij uitvoerbaar bij voorraad te verklaren vonnis:
i. de Inspectie beveelt om binnen drie dagen na het wijzen van dit vonnis het Rapport in te trekken;ii. de Inspectie verbiedt om het Rapport opnieuw vast te stellen zolang de passages die door de voorzieningenrechter onrechtmatig zijn geoordeeld niet zijn verwijderd of aangepast;iii. de Inspectie verbiedt het Rapport, zoals vastgesteld op 29 mei 2019, openbaar te maken;met veroordeling van de Inspectie in de proceskosten.
3.2.
De Inspectie voert verweer. De stellingen van partijen zullen hierna, voor zover nodig, worden besproken.
overwegingen

4

bevoegdheid burgerlijke rechter en spoedeisend belang

4.1.
SIO verzet zich in deze kortgedingprocedure tegen de vaststelling van het Rapport in de huidige vorm en tegen de publicatie daarvan. Volgens SIO zijn de negatieve oordelen die de Inspectie in het Rapport over onder andere het burgerschapsonderwijs, het bestuurlijk handelen en de kwaliteitszorg heeft gegeven, in strijd met de wet (in het bijzonder de WOT en artikel 17 WVO) en met de Grondwettelijke vrijheid van onderwijs en de vrijheid van vereniging. Ook heeft de Inspectie volgens SIO ten onrechte geconcludeerd dat sprake is van onrechtmatige bestedingen en dat de financiële continuïteit van de school in gevaar is.
4.2.
Het betoog van SIO komt erop neer dat de inhoud van het Rapport onrechtmatig is, omdat de inhoud daarvan (met name het daarin opgenomen oordeel van de Inspectie) onjuist is en in strijd is met wettelijke bepalingen. Uit de rechtspraak en de wetsgeschiedenis van de WOT volgt dat de onderwijsinstelling die publicatie van een inspectierapport door de rechter wil laten verbieden omdat de instelling van oordeel is dat de inhoud van het rapport onrechtmatig is, zich tot de burgerlijke rechter kan wenden. Daaruit volgt naar het oordeel van de voorzieningenrechter dat deze voorzieningenrechter bevoegd is om op de vorderingen van SIO te beslissen.
4.3.
De voorzieningenrechter stelt verder vast dat SIO voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat zij een spoedeisend belang heeft bij haar vorderingen. Weliswaar is de inhoud van het rapport al grotendeels publiekelijk bekend geworden via de media, maar dat maakt niet dat SIO geen belang meer heeft bij een publicatieverbod van het Rapport. Indien het Rapport door de Inspectie op Internet wordt gepubliceerd, zal dit voor iedereen volledig inzichtelijk zijn. Weliswaar heeft SIO op grond van artikel 20 lid 4 WOT de mogelijkheid om haar eigen zienswijze te geven die als bijlage samen met het Rapport wordt gepubliceerd, maar in acht moet worden genomen dat het oordeel van de Inspectie, als ter zake deskundig onafhankelijk toezichthouder, als gezaghebbend wordt ervaren. Een oordeel van de Inspectie over de onderwijskwaliteit, het bestuur en de rechtmatigheid van het financieel beheer van een school kan van belang zijn voor (aspirant-) ouders en leerlingen bij het maken van een schoolkeuze. Een onrechtmatig oordeel van de Inspectie over dergelijke onderwerpen kan de beeldvorming van de school (en de aantrekkingskracht van de school voor ouders en leerlingen) negatief beïnvloeden en zo tot schade leiden voor de school, ook al heeft de school in een zienswijze haar eigen standpunt daar tegenover geplaatst. SIO heeft er dan ook belang bij om via een publicatieverbod te voorkomen dat een inspectierapport wordt gepubliceerd voor zover dat inhoudelijk en /of wat betreft de daarin opgenomen conclusies onrechtmatig is. De voorzieningenrechter voegt daar, ten overvloede, aan toe dat een rechterlijk oordeel in kort geding over de onrechtmatigheid ook de al via de media bekend geworden onderdelen van het Rapport kan kleuren. Ook daarom betekent de omstandigheid dat de inhoud van het Rapport tot op zekere hoogte al openbaar is geworden, niet dat SIO haar belang bij de door haar gevorderde voorzieningen heeft verloren.
toetsingskader

4.4.
Voordat wordt ingegaan op de door SIO bestreden onderdelen van het Rapport, stelt de voorzieningenrechter het volgende voorop. In dit kort geding is niet aan de orde dat aan SIO een bestuursrechtelijke maatregel is opgelegd die wordt bestreden (zoals bijvoorbeeld een aanwijzing van de Minister op grond van artikel 103g WOT). De voorzieningenrechter dient zich in dit geding uitsluitend te buigen over de vraag of de inhoud van het vastgestelde Rapport onrechtmatig is en zo ja, of dat moet leiden tot een nadere voorziening, zoals het gevorderde publicatieverbod. Bij de beantwoording van de vraag of de Inspectie onrechtmatig tegenover SIO handelt door een bepaalde vaststelling of conclusie in het Rapport op te nemen, is het volgende van belang. Het gaat in dit geval om toetsing van de rechtmatigheid van handelen van een toezichthouder in het kader van de uitoefening van het hem opgedragen toezicht. De wetgever heeft de Inspectie onder meer belast met het toezicht op de naleving van de bij of krachtens een onderwijswet gegeven voorschriften en de financiële rechtmatigheid van de besteding van de Rijksbekostiging (artikel 3 lid 1 sub a en sub c WOT). Uit de rechtspraak volgt dat bij rechterlijke toetsing van het handelen van een toezichthouder in aanmerking moet worden genomen in hoeverre de toezichthouder in het concrete geval door de wetgever een beleids- en beoordelingsvrijheid is toebedeeld. Als dat het geval is, moet de rechter terughoudend zijn in zijn toetsing. Op grond van de WOT komt de Inspectie – als onafhankelijk toezichthouder  beoordelingsvrijheid toe bij de inhoudelijke beoordeling of de onderwijsinstelling in het concrete geval aan de wettelijke voorschriften heeft voldaan. Daarbij is de Inspectie uiteraard wel gebonden aan de wettelijke grenzen van de Grondwet, de WVO en de WOT. Verder komt de Inspectie een bepaalde mate van vrijheid toe bij de inrichting en de bepaling van de inhoud van het uiteindelijk vastgestelde rapport en de selectie van de bevindingen die de Inspectie van belang acht. Die inrichtings- en beoordelingsvrijheid volgt onder meer uit de procedure van artikel 20 lid 4 WOT, waarin is bepaald dat indien geen overeenstemming wordt bereikt over de door het schoolbestuur gewenste wijzigingen van een ontwerprapport, het rapport door de Inspectie wordt vastgesteld en de (afwijkende) zienswijze van het bestuur samen met het vastgestelde rapport wordt gepubliceerd. Dit een en ander betekent dat de voorzieningenrechter in dit geding terughoudend dient te zijn bij de toetsing van de inhoud van het Rapport. De enkele omstandigheid dat SIO het oordeel van de Inspectie bestrijdt en een ander (verdedigbaar) standpunt inneemt, is dan ook onvoldoende om te concluderen dat de inhoud van het Rapport onrechtmatig is. Onrechtmatigheid komt pas in beeld, indien de Inspectie, gelet op alle omstandigheden van het geval, in redelijkheid niet tot de vaststelling van het rapport in de huidige vorm en/of tot het door SIO bestreden oordeel heeft kunnen komen. Daarnaast kan van onrechtmatigheid sprake zijn, indien de Inspectie in strijd heeft gehandeld met een wettelijke bevoegdheid. De voorzieningenrechter merkt ten slotte nog op dat een oordeel in kort geding naar zijn aard een voorlopig karakter heeft, bedoeld om te beoordelen of – mede gelet op de wederzijdse belangen  een voorziening in kort geding noodzakelijk is.
onvoldoende helder onderscheid tussen herstelopdrachten en aanbevelingen

4.5.
SIO heeft als algemeen bezwaar tegen het Rapport ingebracht dat de Inspectie in strijd met artikel 20 WOT heeft gehandeld, omdat in het Rapport onvoldoende scherp onderscheid is gemaakt tussen oordelen die zien op toezicht op de naleving van de wet (artikel 3 lid 1 onder a WOT) en bevindingen die verband houden met de adviesfunctie van de Inspectie voor het bevorderen van de kwaliteit (artikel 3 lid 1 sub b WOT). Het Rapport is hierin onvoldoende zorgvuldig. Uit de kern van het Rapport kunnen derden (onder wie ook ouders) niet anders begrijpen dan dat SIO op alle in het Rapport genoemde belangrijke punten in strijd met de wet handelt. Het Rapport is misleidend en om die reden onrechtmatig, aldus SIO.
4.6.
De voorzieningenrechter volgt SIO niet in dit betoog. De Inspectie heeft in het Rapport daar waar zij concludeert dat een wettelijke verplichting niet is nageleefd, telkens de wettelijke bepaling vermeld die naar haar oordeel niet is nagekomen. De bestedingen die volgens de Inspectie onrechtmatig zijn, zijn opgenomen onder de rubriek onrechtmatige bestedingen. Daarnaast heeft de Inspectie bij het Rapport in een aparte bijlage de tekortkomingen opgesomd die tot een herstelopdracht leiden (telkens met vermelding van de relevante wettelijke bepaling) en in een andere bijlage de aanbevelingen die de Inspectie aan het bestuur doet om de kwaliteit van het bestuur, het financieel beheer en het onderwijs te verbeteren. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft de Inspectie aldus een voldoende zorgvuldig onderscheid gemaakt in de tekortkomingen die volgens de Inspectie een niet-naleving van een wettelijke verplichting opleveren en de aanbevelingen die de Inspectie in het kader van haar kwaliteit bevorderende taak heeft gedaan.
aanbod burgerschapsonderwijs

4.7.
Uit wat partijen over en weer naar voren hebben gebracht blijkt dat het zwaartepunt van het geschil het oordeel van de Inspectie over het aanbod aan burgerschapsonderwijs betreft. De voorzieningenrechter zal daarom eerst dat op dat geschilpunt ingaan. Daarbij zal de inhoud van dit onderdeel van het Rapport aan de orde moeten komen, aangezien de rechtmatigheid van het inspectieoordeel op tal van punten door SIO wordt bestreden en een zorgvuldige en volledige weergave van de bevindingen en conclusies van de Inspectie van belang is voor de (transparante) bespreking van de vraag of de Inspectie met haar oordeel buiten de kaders van de wet (in het bijzonder artikel 17 WVO) is getreden, zoals SIO betoogt.
inhoud rapport

4.8.
De Inspectie heeft in het Rapport de kwaliteit van het onderwijsaanbod (standaard OP1) als onvoldoende beoordeeld, omdat het burgerschapsonderwijs onvoldoende is. De Inspectie heeft dit in de samenvatting (hoofdstuk 3.3. Onderwijsproces, aanbod, OP1) als volgt verwoord:
“De inspectie is van oordeel dat de wijze waarop de school het burgerschapsonderwijs invult, niet voldoet aan de opdracht tot bevordering van actief burgerschap en sociale integratie van artikel 17 WVO. Omdat het burgerschapsonderwijs onvoldoende is, beoordeelt de inspectie de standaard aanbod als onvoldoende. De overige onderdelen van het onderwijsaanbod voldoen grotendeels aan de wettelijke voorschriften. De invulling is beperkt en ad-hoc, en vanwege dat laatste niet geborgd. Ook vindt de invulling van sociale integratie vooral plaats vanuit het perspectief van de eigen islamitische identiteit en krijgen andere door de wet gevraagde onderdelen (zoals maatschappelijke competenties gericht op omgaan met maatschappelijke diversiteit, democratische vaardigheden en basiswaarden) veel minder aandacht. Ten slotte is het onderwijs niet afgestemd op wat in de context waarin leerlingen opgroeien belemmeringen en risico’s kunnen zijn, zodat de invulling van de wettelijke opdracht niet voorziet in wat leerlingen nodig hebben. Het bestuur krijgt hiervoor een herstelopdracht. De inspectie heeft geen aanwijzingen dat een deel van de lessen een salafistisch karakter heeft, of zo wordt ingekleurd. De inspectie heeft geen aanwijzingen dat de school ernaar streeft leerlingen afzijdig te houden van de samenleving, aanzet tot onverdraagzaamheid, of integratie in de samenleving wil belemmeren. De inspectie is wel van oordeel dat het onderhouden van en flirten met omstreden contacten en het niet ondubbelzinnig afstand nemen van contacten met personen waarvan de opvattingen over basiswaarden onduidelijk of discutabel zijn, ongewenst is. Het leidt tot een situatie waarin onduidelijkheid en zorgen ontstaan over de intenties van het bestuur en de houding van de school ten opzichte van de Nederlandse samenleving. Dat brengt risico’s met zich mee voor de burgerschapsvorming van de leerlingen.”

4.8.1.
In de toelichting op de conclusie over het onderdeel burgerschapsonderwijs stelt de Inspectie vast dat uit de schooldocumenten naar voren komt dat de school veel waarde hecht aan goed burgerschap. Verder wordt vastgesteld dat de school heeft aangegeven dat de concrete invulling van burgerschap plaatsvindt via reguliere schoolvakken (met name geschiedenis, biologie, maatschappijleer, aardrijkskunde en in de Islamlessen, waarin ook aandacht besteed wordt aan andere religies dan het islamitische geloof). Ook heeft de school een aantal excursies en projecten gepland met betrekking tot burgerschap. De Inspectie merkt vervolgens, voor zover van belang, het volgende op:
“Waar het gaat om projecten die als middel voor bevordering van burgerschap worden genoemd, is de relatie met burgerschap niet altijd duidelijk en zijn de doelen weinig of niet uitgewerkt. (…)

Evenzo constateert de inspectie dat de vakspecifieke invullingen waarnaar de school verwijst, vaak weinig invulling geven aan het onderwerp burgerschap. Zo beperken de vakwerkplannen zich doorgaans tot algemene vakgerichte inhouden, en zijn specifiek op burgerschap gerichte inhouden niet of nauwelijks zichtbaar. Voor vakken als geschiedenis (waar voor de onderbouw de historische tijdvakken centraal staan), aardrijkskunde (met aandacht vanuit de methode voor het thema etnische minderheden), of Nederlands zijn geen nadere burgerschapsinhouden aangegeven. Of, in hoeverre en op welke manier bevordering van burgerschap aandacht krijgt, is hierin dus niet zichtbaar en evenmin is geborgd dat het aandacht krijgt.

De inspectie stelt enerzijds vast dat de voorgenomen onderwijsactiviteiten rond burgerschap tot op zekere hoogte worden gerealiseerd, zoals via onderdelen van vakken zoals geschiedenis, of excursies zoals naar het Rijksmuseum. Ook bij biologie, waar voortplanting, seksualiteit en seksuele diversiteit aan de orde komen, is dat het geval. Illustraties zijn ook aandacht voor de Nederlandse vlag of de tekst van het Wilhelmus, om de binding met de Nederlandse samenleving zichtbaar te maken. Anderzijds blijkt de realisering van deze voornemens in de praktijk beperkt. Zo constateert de inspectie dat de invulling via de islamlessen (die sinds het begin van schooljaar 2018/2019 vanwege het ontbreken van een docent niet meer gegeven worden) achterwege blijft. De aandacht voor seksualiteit en seksuele diversiteit wordt recent (sinds begin 2019) gerealiseerd. (…) De inspectie stelt al met al vast dat het aanbod gericht op bevordering van burgerschap voor de leerlingen die thans op school zitten, beperkt is. Het ontbreekt bovendien aan doorgaande leerlijnen, zodat onduidelijk is hoe de verdere invulling zal zijn.”

4.8.2.
Vervolgens constateert de Inspectie dat bij de invulling van burgerschap het accent op het perspectief van de eigen islamitische identiteit ligt en dat andere elementen, zoals bevordering van maatschappelijke competenties gericht op het omgaan met diversiteit, democratische vaardigheden of bevordering van de basiswaarden van de democratische rechtstaat, minder aandacht krijgen. De Inspectie overweegt vervolgens:
“Hoewel de wettelijke opdracht ook bij bevordering van burgerschap nadrukkelijk ruimte geeft aan de levensbeschouwelijke identiteit van de school, is een evenwichtige aanpak, waarbij behalve sociale competenties en eigen identiteit, ook maatschappelijke competenties gericht op het kunnen omgaan met maatschappelijke diversiteit, democratische vaardigheden en basiswaarden aandacht krijgen, een intrinsiek onderdeel van de wettelijke opdracht. De inspectie stelt vast dat de eerste component wel, maar de tweede veel minder aanwezig is. Voor zover de burgerschapsopdracht invulling krijgt, is die invulling onvoldoende breed, geeft veel aandacht aan de eigen identiteit en vult sociale integratie vooral vanuit dat perspectief in. Dat, in combinatie met manier waarop de school zich inlaat met controversiële figuren en de grove en provocerende manier waarop de directeur-bestuurder zich opstelt jegens de Nederlandse overheid, maakt dat de inspectie betwijfelt of leerlingen daadwerkelijk meekrijgen dat sociale integratie een nastrevenswaardig doel is.

Basiswaarden

Een relevante invulling van bevordering van actief burgerschap en sociale integratie betekent dat het onderwijs aansluit bij wat voor de leerlingen zinvol en nodig is. Bij de bevordering van basiswaarden van de democratische rechtsstaat (zie hiervoor ook bijlage 5) betekent dit ook dat de school oog heeft voor factoren die daarbij een belemmering kunnen vormen, en dergelijke risico’s in het onderwijs adresseert. Tegen de achtergrond van de grootstedelijke setting en de context waarin leerlingen opgroeien, betekent dit dat de school er rekening mee moet houden dat leerlingen in contact komen met bijvoorbeeld discriminatie of onverdraagzaamheid naar mensen met een andere godsdienstige of etnische achtergrond of seksuele leefstijl, of dat de gelijkwaardigheid van mannen en vrouwen of democratische waarden worden afgewezen. Dat dergelijke risico’s niet denkbeeldig zijn, wordt ook door de school onderkend, zoals onder meer blijkt uit de taxatie van de school dat meer dan negentig procent van de ouders sterk afwijzende opvattingen heeft over de gelijkwaardigheid van en omgang met mensen met een homoseksuele leefstijl. De school geeft echter aan het niet haar taak te vinden om rekening te houden met dergelijke risico’s, en het ook niet haar taak te vinden de invulling van het burgerschapsonderwijs hierop af te stemmen.

Deze benadering blijkt ook uit de feitelijke invulling van het burgerschapsonderwijs, waarin stelselmatig geplande aandacht ontbreekt voor risico’s rond basiswaarden, zoals verdraagzaamheid en het afwijzen van discriminatie rond thema’s als zoals seksuele diversiteit, antisemitisme, de gelijkwaardigheid van mensen en het belang van democratische waarden. Een aanbod voor het tegengaan van dergelijke risico’s en gerichte bevordering van basiswaarden is niet aanwezig. De inspectie baseert deze constatering op de invulling van het aanbod en op gesprekken met docenten, schoolleiding en leerlingen, waaruit naar voren komt dat bedoelde risico’s in de leefwereld van leerlingen als niet relevant worden gezien, of aangegeven wordt dat aandacht daarvoor op onbegrip en verzet zou stuiten bij (een deel van) de ouders. Hoewel in de gesprekken situaties naar voren komen die laten zien dat van bedoelde risico’s in de leefwereld van jongeren soms ook daadwerkelijk sprake is – zoals in antisemitisme of onverdraagzaamheid jegens seksuele diversiteit – laat de school na dat bij de invulling van de bevordering van basiswaarden te betrekken.

Maatschappelijke ophef

Dat de school onvoldoende oog heeft voor het belang van bevordering van basiswaarden wordt geïllustreerd door het optreden van de directeur-bestuurder na de recente maatschappelijke ophef over de banden die de school zou hebben met ‘salafistische aanjagers’ in de vorm van de provocerende opstelling van de directeur-bestuurder in de omgang met maatschappelijke instituties. Waar een ondubbelzinnige omgang met en actieve bevordering van basiswaarden geboden is, uit de directeur-bestuurder zich bij herhaling op manieren die daarmee strijdig zijn, zoals in beledigende uitspraken over de lokale overheid of het flirten met contacten met omstreden personen. De directeur-bestuurder betrekt daarbij ook leerlingen, zoals bij een 1-aprilgrap, of bij een dubbelzinnige (aan de burgemeester van de stad gerichte) afbeelding. De inspectie stelt bovendien vast dat het de school hierbij ontbreekt aan effectieve corrigerende mechanismen, zoals

vanuit het toezichthoudend bestuur of de medezeggenschap (zie paragraaf 3.1).”

4.8.3.
De Inspectie gaat in het Rapport vervolgens in op mogelijke risico’s en knelpunten met betrekking tot het burgerschapsonderwijs. In dat hoofdstuk gaat de Inspectie tevens in op het onderzoek van de Inspectie naar contacten met de in de berichtgeving van de veiligheidsdiensten genoemde personen. De Inspectie schrijft, voor zover van belang:





“Gevoelige onderwerpen

De inspectie constateert dat er geen aanwijzingen zijn dat gevoelige onderwerpen, zoals de evolutietheorie, de Tweede Wereldoorlog of seksualiteit worden vermeden. De inspectie constateert eveneens dat op de school, in het onderwijsaanbod (zoals in lesmateriaal, lessen, documentatiecentrum e.d.) of in de uitingen van docenten, geen inhouden zijn aangetroffen die in strijd zijn met de basiswaarden van de democratische rechtsstaat. (…)

Evenmin heeft de inspectie aanwijzingen aangetroffen dat sprake zou zijn van een klimaat gericht op afzijdigheid van de Nederlandse samenleving of het tegengaan van integratie. Dit geldt ook voor de zogenoemde vrijdagmiddagpreken (…).

(…)

Risicovolle contacten

Vanwege meldingen van de veiligheidsdiensten en berichten in de media betrok de inspectie in het onderzoek ook de vraag of de school contacten onderhoudt met personen met een omstreden reputatie, vooral waar het gaat om bevordering van burgerschap of de sociale veiligheid van leerlingen. Beïnvloeding van leerlingen of personeel, of de kans daarop, is problematisch.

De inspectie heeft echter geen aanwijzingen dat leerlingen of personeel aan dergelijke invloeden zijn blootgesteld.

Het onderzoek richtte zich op personen die in bedoelde berichtgeving zijn genoemd en waarover de inspectie informatie heeft ontvangen van de veiligheidsdiensten. Voor enkele personen is vastgesteld dat in meer of mindere mate van betrokkenheid bij de school sprake was of is. Het betreft achtereenvolgens:

Voor andere externe personen die in de publiciteit worden genoemd heeft de inspectie geen aanwijzingen dat leerlingen of docenten door de school met deze personen in contact worden gebracht of anderszins met de school verbonden zijn.

De school heeft het contact met de eerstgenoemde persoon, die ook vrijdagpreken verzorgde, onlangs beëindigd. De vrijwilliger is nog steeds regelmatig op de school, waar hij onder meer meehelpt bij de organisatie van excursies en betrokken is bij leerlingenvervoer. Ook is hij actief aanwezig op ouderavonden. Eind maart werd hij door het bestuur bij wijze van 1-aprilgrap naar voren geschoven als de nieuwe interim-directeur. De school vindt de aanstelling van de docent geen probleem.

De inspectie deed een groot aantal observaties en voerde een groot aantal gesprekken. Deze leidden niet tot aanwijzingen dat de school ernaar streeft leerlingen afzijdig te houden van de samenleving, aanzet tot onverdraagzaamheid of integratie in de samenleving wil belemmeren. De inspectie beschikt evenmin over aanwijzingen dat leerlingen of personeel vanuit de school zijn blootgesteld aan opvattingen die in strijd zijn met de basiswaarden van de democratische rechtsstaat. Wel beoordeelt de inspectie de aanwezigheid van genoemde personen met risicovolle opvattingen als een risico. De inspectie heeft de directeur-bestuurder gevraagd waarom deze contacten worden aangegaan, en niet duidelijk afstand van personen met risicovolle opvattingen wordt genomen. Hij geeft aan salafistische opvattingen af te wijzen en daaraan geen ruimte te bieden, en de situatie niet als een probleem te zien. De inspectie constateert dat de aanwezigheid van de genoemde vrijwilliger, die tot risico’s rond de veiligheid van leerlingen leidt, en een docent die wordt gekarakteriseerd als een salafistisch publicist, tot risico’s leidt rond de veiligheid van leerlingen en/of opvattingen waaraan leerlingen worden blootgesteld. De inspectie constateert ook dat dit door het bestuur als weinig of niet problematisch wordt gezien. Dit brengt de inspectie tot de conclusie dat het bestuur op een ernstig punt onnodige, risicovolle situaties creëert en laat voortbestaan.

De inspectie constateert verder dat het bestuur onduidelijkheid schept over haar intenties, zoals blijkt uit bijvoorbeeld de uitspraak in de media één van de hiervoor genoemde personen een baan te willen aanbieden, en een ander (bij wijze van 1-aprilgrap) te willen aanstellen als interim- bestuurder. Vanwege het belang van aandacht van de school voor belemmeringen in de leefwereld van leerlingen bij de verwerving van basiswaarden en een werkwijze waarin de school dergelijke risico’s in haar handelen actief adresseert (zie hiervoor), en vanwege de maatschappelijke zorg over radicale opvattingen, vindt de inspectie het flirten met omstreden contacten en het niet ondubbelzinnig afstand willen nemen van contacten met personen waarvan de opvattingen over basiswaarden onduidelijk of discutabel zijn, ongewenst. Het leidt tot een situatie waarin onduidelijkheid ontstaat over de intenties van de school: niet alleen is onduidelijk met welk doel de school dergelijke contacten onderhoudt en creëert ze risico’s rond ongewenste beïnvloeding van leerlingen en persoon (zie ook paragraaf 3.1) maar ook mag naar leerlingen, ouders en maatschappelijke omgeving een transparante opstelling worden gevraagd, die past bij de

vormingsdoelen die de school wil nastreven.”

standpunt SIO

4.9.
SIO stelt zich op het standpunt dat de bovenstaande beoordeling van de Inspectie ten aanzien van het burgerschapsonderwijs op vele punten in strijd is met de wet, met name artikel 17 WVO, artikel 3 lid 1 sub a onder 1 WOT en de grondwettelijke vrijheid van inrichting van het onderwijs. Het verwijt van de Inspectie dat SIO risico’s creëert door ‘het flirten met omstreden contacten’ en ‘het niet ondubbelzinnig afstand nemen van contacten met personen waarvan de opvattingen over basiswaarden onduidelijk of discutabel zijn’ is aan geen enkele wettelijke norm te relateren, ook niet aan de norm van artikel 17 WVO. Dit is geen juridisch oordeel over de naleving van de wet, waartoe de Inspectie bevoegd is, maar een eigen moreel oordeel van de Inspectie, aldus SIO. Bovendien is niet duidelijk wat precies wordt bedoeld met het vage verwijt ‘flirten met omstreden contacten’. SIO wijst er in dat verband op dat in het (uitvoerige) onderzoek geen lesinhoud is aangetroffen die in strijd is met de basiswaarden van de democratische rechtstaat, er geen aanwijzingen zijn aangetroffen dat op de school sprake is van een klimaat gericht op afzijdigheid van de Nederlandse samenleving of het tegengaan van integratie, terwijl er evenmin aanwijzingen zijn aangetroffen dat leerlingen of personeel aan salafistische invloeden of opvattingen zijn blootgesteld. Ook wijst SIO erop dat de in het Rapport genoemde ouder en de vrijwilliger beschikken over een Verklaring omtrent het gedrag (VOG).
4.10.
Volgens SIO vormen ook de onder 4.8.2 weergegeven overwegingen van de Inspectie over de nadruk op de Islamitische identiteit en de basiswaarden, een ontoelaatbare invulling van de wettelijke norm van artikel 17 WVO. De Inspectie vult artikel 17 WVO in met haar eigen normen en opvattingen. Dat is niet toegestaan bij controle op naleving op de wet. Evenmin biedt de wet ruimte voor de eis dat vanwege de achtergrond van de leerlingenpopulatie verdergaande eisen aan het burgerschapsonderwijs mogen worden gesteld. SIO wijst er in dit verband op dat de Inspectie heeft vastgesteld dat er burgerschapsonderwijs wordt verzorgd. Daarmee is aan de verplichting van artikel 17 WVO voldaan. De ABRvS heeft in de uitspraak van 30 maart 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BP9541, ‘basisschool As Siddieq’) immers, onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis, overwogen dat artikel 17 WVO scholen een grote vrijheid laat bij het vormgeven aan de doelstellingen van burgerschapsvorming en integratie. Het bevoegd gezag van een school handelt alleen in strijd met artikel 17 WVO indien het aan onderwijs dat mede is gericht op het bevorderen van actief burgerschap en sociale integratie. Dat is niet het geval, zodat de Inspectie ten onrechte concludeert dat SIO in strijd met artikel 17 WVO handelt, aldus SIO.
oordeel voorzieningenrechter

4.11.
De voorzieningenrechter stelt vast dat de juistheid van de feitelijke bevindingen van de Inspectie met betrekking tot het hoofdstuk burgerschapsonderwijs in dit geding niet in geschil is. SIO heeft niet gesteld dat het Rapport met betrekking tot de door de Inspectie vastgestelde feiten, onjuist is. Het geschil betreft de toelaatbaarheid van het oordeel van de Inspectie en de invulling die de Inspectie in het Rapport aan artikel 17 WVO heeft gegeven.
4.12.
Op grond van artikel 23 lid 2 van de Grondwet is het geven van onderwijs vrij, behoudens het bij wet te regelen toezicht van de overheid. Verder is in artikel 23 lid 5 Grondwet bepaald dat bij wet deugdelijkheidseisen kunnen worden gesteld waaraan het geheel of deels uit de Rijkskas bekostigde openbaar en bijzonder onderwijs moet voldoen. Indien dergelijke eisen gelden voor bijzonder onderwijs, moeten zij de vrijheid van richting in acht nemen. Voor het voortgezet onderwijs zijn onder meer deugdelijkheidseisen gesteld in de WVO. Artikel 17 WVO bepaalt, voor zover van belang:
“Het onderwijs:

(…)

b. is mede gericht op het bevorderen van actief burgerschap en sociale integratie, (..).”

(…)

Verder bepaalt artikel 23a WVO:
“Het bevoegd gezag draagt zorg voor de kwaliteit van het onderwijs op de school. Onder zorg dragen voor de kwaliteit van het onderwijs wordt in elk geval verstaan het naleven van de bij of krachtens deze wet gegeven voorschriften en het uitvoeren van het stelsel van kwaliteitszorg, bedoeld in artikel 24, vierde lid.”

4.13.
Tussen partijen is niet in geschil dat artikel 17 WVO en artikel 23a WVO bij de wet gestelde deugdelijkheidseisen zijn en dat de Inspectie op grond van artikel 3 lid 1 sub a onder 1 WVO bevoegd is om op de naleving van die deugdelijkheidseisen toe te zien, dit met inachtneming van de in artikel 23 van de Grondwet verankerde vrijheid van bijzonder onderwijs (zie ook artikel 4 lid 1 WOT).
4.14.
Aangezien het kernverwijt van SIO is dat de Inspectie in het Rapport de wettelijke grenzen heeft overschreden door een eigen invulling te geven aan artikel 17 WVO, zal de voorzieningenrechter hierna eerst nader ingaan op de totstandkomingsgeschiedenis van het huidige artikel 17 WVO en de achtergrond, strekking en reikwijdte van dit voorschrift.
4.14.1.
Artikel 17 WVO is laatstelijk met ingang van 1 februari 2006 gewijzigd. De wetswijziging is het resultaat van een initiatiefwetsvoorstel van de kamerleden Hamer, Dijsselbloem en Kraneveldt houdende opneming in de onderwijswetten van de verplichting van scholen om bij te dragen aan de integratie van leerlingen in de Nederlandse samenleving (kamerdossier 29 666). De aanleiding van dit wetsvoorstel is de bestrijding van segregatie in het onderwijs. De huidige tekst van artikel 17 sub b WVO (over het bevorderen van burgerschap en sociale integratie) vindt evenwel zijn oorsprong in een  min of meer gelijktijdig ingediend  wetsvoorstel van de toenmalige regering tot wijziging van de onderwijswetten in verband met, onder meer, de bevordering van actief burgerschap en sociale integratie (kamerdossier 29 959). In de Memorie van Toelichting (MvT) op dit laatste wetsvoorstel valt onder meer het volgende te lezen:
“Meer in het algemeen kan het onderwijs een belangrijke bijdrage leveren aan het versterken van de sociale binding in onze samenleving. Het is de taak van de overheid te beschrijven wat de samenleving mag verwachten van het onderwijs. (…) Ontwikkelingen in de maatschappij kunnen (en moeten) leiden tot aanpassing van de opdracht die de overheid namens de samenleving aan het onderwijs meegeeft. Het breed gedragen gevoel dat versterking van de sociale binding nodig is, zou in de opdracht aan de school tot uiting moeten komen. Voor het onderwijs richt deze opdracht zich op burgerschapsvorming en sociale integratie, twee belangrijke middelen voor sociale binding. (…)
_fc5c3366-5ac8-47ca-bebd-affa5ecfec91

(…)

Een school draagt op verschillende manieren bij aan sociale binding door burgerschapsvorming en sociale integratie van haar leerlingen. Het gaat daarbij niet alleen om kennisoverdracht maar evenzeer om ervaringsleren, met andere woorden om actief burgerschap: burgerschap leert men door het te doen, door te ervaren wat het is, door feitelijke sociale bindingen met elkaar in de school en met de omgeving aan te gaan. Actief burgerschap heeft daarom ook te maken met vraagstukken rond sociale integratie. Voor zowel allochtone als autochtone jongeren is actief burgerschap belangrijk, opdat ze met elkaar leren leven in een samenleving die wordt gekenmerkt door etnische, culturele, maatschappelijke en godsdienstige pluriformiteit.

Samen leven kan alleen, indien iedereen handelt vanuit respect voor elkaar en elkaar behoedt voor radicalisme. Tegen de achtergrond van dit laatste wordt van leerkrachten en ander personeel van scholen verwacht dat zij op kritische wijze aandacht besteden aan en zo nodig stelling nemen tegen radicale of extreme opvattingen over de beleving van ideologieën, die indruisen tegen de kernwaarden van onze democratische samenleving. Een dergelijk benadering past in de actieve opstelling die de regering verwacht van scholen om als onderdeel van hun pedagogische en maatschappelijke opdracht bij te dragen aan de bevordering van goed burgerschap. Expliciete aandacht voor een kritische presentatie van tegen onze samenleving gerichte vormen van radicalisering kan bijvoorbeeld aan bod komen als onderdeel van kennisgebieden zoals maatschappelijke verhoudingen en geestelijke stromingen. Kern van de boodschap daarbij is dat meningsverschillen op democratische wijze en met de spelregels van onze rechtsstaat dienen te worden beslecht.
_ba93dcd6-6757-403c-a8b4-729511913335

(…)

De Onderwijsraad maakt in zijn advies een handzaam onderscheid in drie niveaus. (…)

(…)

Macroniveau

Burgerschapsvorming gericht op staatsburgerschap vraagt een actievere rol van de overheid. Vooral de nationale overheid heeft bij uitstek de zorg voor een goed functioneren van de democratische rechtsstaat en daarmee voor een goede voorbereiding van jongeren om daarin te participeren. Het gaat bij deze voorbereiding niet om (eenzijdige aandacht voor) waarden en normen die specifiek zijn voor politieke gedachtestromingen zoals liberalisme, socialisme of christen-democratie; van staatspedagogiek mag geen sprake zijn. Het gaat om kennis en respect voor een aantal basale waarden waarop onze democratische rechtsstaat steunt.

Bronnen voor deze basale waarden vormen de grondrechten uit hoofdstuk 1 van de Grondwet en de Universele verklaring van de rechten van de mens. Hieruit kunnen de volgende basiswaarden worden afgeleid: vrijheid van meningsuiting, gelijkwaardigheid, begrip, verdraagzaamheid, afwijzen van onverdraagzaamheid en afwijzen van discriminatie. De overheid heeft de taak om te waarborgen dat deze grondrechten voor zijn burgers worden gerealiseerd. Deze basiswaarden zijn voor de Inspectie van het onderwijs mede uitgangspunt bij onderzoek of een school voldoende aandacht besteedt aan sociale binding, zoals dat bijvoorbeeld in het recente verleden op islamitische scholen heeft plaatsgevonden.
_3319ea46-fb86-495e-984b-67bf8c2a9fab

(…)

Er zijn vele manieren waarop scholen hun maatschappelijke taak ten aanzien van burgerschapsvorming en sociale integratie (kunnen) vervullen. Er is niet één manier de beste of voor alle situaties geschikt. Verschillende factoren spelen hierbij een rol. Zo moet de school bijvoorbeeld rekening houden met de lokale omgeving, de samenstelling van de schoolpopulatie en de wensen van de ouders. Om recht te kunnen doen aan al deze factoren hebben scholen ruimte nodig voor een eigen invulling. (…) Scholen moeten (…) de beleidsruimte hebben om te bepalen op welke wijze zij dit in hun onderwijsprogramma gestalte geven (het hoe). Dit wetsvoorstel regelt daarom niet hoe scholen burgerschap en sociale integratie op school moeten bevorderen. Wel waarborgt dit wetsvoorstel dat scholen hun onderwijs mede richten op actief burgerschap en sociale integratie. In de WPO, de WEC en de WVO wordt een algemene bepaling voorgesteld die regelt dat het onderwijs mede gericht is op de bevordering van actief burgerschap en sociale integratie. Deze opdracht is te zien als een meer eigentijdse invulling van de bepaling dat het onderwijs er mede vanuit gaat dat de leerlingen opgroeien in een multiculturele samenleving. (…)

Het opnemen van een algemene opdracht tot bevordering van actief burgerschap en sociale integratie heeft tot gevolg dat scholen zich in schoolplan en schoolgids moeten verantwoorden over de wijze waarop zij invulling geven aan de algemene opdracht. Ook het toezicht van de Inspectie van het onderwijs richt zich op de naleving van de algemene opdracht.”
_cff2e06c-3751-4b98-951c-5103ba379abe

4.14.2.
Uit de wetsgeschiedenis volgt verder dat na overleg tussen de toenmalige regering en de indieners van wetsvoorstel 29 666, de indieners het tekstvoorstel van wetsvoorstel 29 959 hebben overgenomen. In het gewijzigde wetsvoorstel 29 666 is overgenomen dat in artikel 17 sub b WVO zal worden bepaald dat ‘het onderwijs mede is gericht op actief burgerschap en sociale integratie’. In wetsvoorstel 29 959 is die bepaling toen komen te vervallen. In de Tweede nota van wijziging met betrekking tot wetsvoorstel 29 666 valt hierover onder meer het volgende te lezen (p. 3):
“(…) In de memorie van toelichting bij wetsvoorstel 29 666 is het bevorderen van de contacten met leeftijdgenoten en het beleid ten aanzien van burgerschapsvorming en taalachterstand toegelicht. In de memorie van toelichting bij wetsvoorstel 29 959 is de noodzaak van wetgeving op het punt van de bevordering van sociale integratie en actief burgerschap toegelicht. (…)

Naar aanleiding van de Kamerbehandeling in eerste termijn constateren wij dat de doelstellingen ten aanzien van burgerschapsvorming en actief burgerschap elkaar overlappen. Tevens constateren wij dat de doelstelling met betrekking tot sociale integratie en de doelstelling met betrekking tot het bevorderen van contacten tussen leeftijdsgenoten met verschillende achtergronden en culturen in elkaars verlengde liggen. Wij hebben daarom in deze nota van wijziging ook de doelstellingen ten aanzien van actief burgerschap en sociale integratie opgenomen.”

4.14.3.
De voorzieningenrechter leidt hieruit af dat de indieners van wetsvoorstel 29 666 zich verenigen met wat in de MvT van wetsvoorstel 29 959 is gesteld over de noodzaak en het doel van de voorgestelde wettelijke opdracht aan scholen tot het bevorderen van burgerschapsvorming en sociale integratie. Dat daarvan geen afstand is genomen blijkt eens te meer uit de navolgende passage uit de (voorafgaande) Nota naar aanleiding van het verslag van 11 februari 2005 met betrekking tot wetsvoorstel 29 666. Daarin gaan de indieners in op de door de Onderwijsraad geschetste niveaus van burgerschapsvorming, die ook in de MvT van wetsvoorstel 29 959 zijn aangehaald:
“Burgerschapsvorming

De leden van de CDA-fractie verwijzen naar het advies van de Onderwijsraad en krijgen de indruk dat de indieners een meer beperkte invulling van burgerschapsvorming kiezen. Deze indruk is niet juist. De Onderwijsraad maakt een onderscheid tussen drie verschillende niveaus. Allereerst vindt burgerschapsvorming plaats op het niveau van de interne relaties binnen school, gericht op het deel uitmaken door de leerlingen van de microgemeenschap die de school is. (…) Vervolgens kan burgerschapsvorming gericht zijn op het mesoniveau van de plaatselijke gemeenschap, in de vorm van het zinvol participeren in (op boven- en buitenschools niveau georganiseerde) maatschappelijke activiteiten. (…) Ten slotte kan burgerschapsvorming gericht zijn op het macroniveau. Het gaat hierbij om het bijbrengen van kennis van en instemming met de maatschappelijke en politieke praktijken van de samenleving, in het bijzonder het ontstaan en functioneren van de democratische rechtsstaat, en het stimuleren van de bereidheid en bekwaamheid om daaraan in de toekomst te participeren (staatsburgerlijke vorming). De indieners vinden de niveaus die de Onderwijsraad onderscheidt belangwekkend, maar zij hebben op advies van de Raad van State ten behoeve van de zelfstandige leesbaarheid de aspecten van omgangsvormen en betrokkenheid bij de samenleving besproken. Deze aspecten raken de drie niveaus die de Onderwijsraad onderscheidt.” (p. 5)

4.14.4.
Relevant zijn ook de volgende passages uit diezelfde Nota van 11 februari 2015:
“(…) De indieners zien de toegevoegde waarde van hun initiatiefwetsvoorstel in de explicitering van de cultuurontmoetingsfunctie, het schooltaalachterstandenbeleid en de burgerschapsvorming. In het verleden heeft de Onderwijsinspectie gesteld dat zij onvoldoende wettelijk kader had voor toezicht op de wijze waarop scholen hieraan gestalte geven. Met dit wetsvoorstel wordt een wettelijk kader aangereikt, en scholen allemaal gestalte geven aan integratiedoelstellingen die gelden binnen het onderwijs. Het geeft toch de wettelijke basis waarop de inspectie in de toekomst scholen echt kan aanspreken op hun bijdrage aan en inzet voor de integratie. De scholen zijn vrij bij de uitvoering hiervan, maar moeten wel hierover verantwoording afleggen. (…) (p. 2)

(…)

[De indieners] wijzen erop dat ze juist het «hoe» uitdrukkelijk niet in een limitatieve opsomming hebben weergegeven, maar dat zij slechts hebben willen vastleggen dat scholen gestalte moeten geven aan drie aspecten van integratie binnen het onderwijs. De indieners menen dat autonomie in de uitvoering geenszins synoniem is met krachteloosheid en vrijblijvendheid. (…)

De indieners (…) wijzen erop dat het wetsvoorstel de scholen juist veel vrijheid laat bij de precieze vormgeving van de integratiedoelstellingen en dat het wel meevalt met de zwaarte van het middel. Slechts scholen die op geen enkele wijze wensen gestalte te geven aan de integratiedoelstellingen, zouden handelen in strijd met dit wetsvoorstel, en een belangrijk deel van de werking hangt ook samen met de openbaarheid van de bevindingen van de inspectie in dezen. (…) (p. 3)

(…)

Scholen mogen vanuit hun eigen uitgangspunten gestalte geven aan de integratiedoelstellingen van het wetsvoorstel. Het wetsvoorstel betekent een bevestigend antwoord op de vraag of scholen moeten bijdragen aan integratie, maar is voor het overige zo ruim geformuleerd dat dit geen inbreuk maakt op de vrijheid van onderwijs en dit is ook niet beoogd.” (p. 4)

4.15.
Uit deze totstandkomingsgeschiedenis van het huidige artikel 17 WVO volgt dat aan de daarin neergelegde wettelijke opdracht ten grondslag ligt dat volgens de wetgever het onderwijs een opdracht heeft om bij te dragen aan en zich in te zetten voor sociale binding en sociale integratie. Met deze wettelijke opdracht is beoogd dat scholen actief aan die integratiedoelstelling bijdragen door het onderwijs mede te richten op burgerschapsvorming en sociale integratie. De voorzieningenrechter leidt verder uit de wetsgeschiedenis af dat burgerschapsvorming in de visie van de wetgever geen beperkt of vastomlijnd begrip is, maar juist een ruime invulling kent, op meerdere niveaus, en aansluit op de maatschappelijke ontwikkelingen in de samenleving. De wetgever heeft als onderdeel van burgerschapsvorming onder meer genoemd het bijbrengen van kennis van en respect voor de basiswaarwaarden waarop de democratische rechtstaat steunt, waaronder naast de vrijheid van meningsuiting ook gelijkwaardigheid, begrip, verdraagzaamheid en het afwijzen van onverdraagzaamheid en het afwijzen van discriminatie worden geschaard (burgerschapsvorming op macroniveau). De voorzieningenrechter volgt SIO dan ook niet in haar stelling dat de Inspectie een geheel eigen invulling aan artikel 17 WVO heeft gegeven (en buiten de grenzen van de artikel 17 WVO is getreden) door in haar oordeel over de kwaliteit van het burgerschapsonderwijs de aandacht voor het bevorderen van basiswaarden als verdraagzaamheid en gelijkwaardigheid te betrekken. Uit het voorgaande blijkt immers dat de wetgever het bevorderen van die basiswaarden expliciet heeft genoemd als een onderdeel van burgerschapsvorming. De Inspectie heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt mogen stellen dat het bevorderen van dergelijke basiswaarden een intrinsiek onderdeel is van de wettelijke opdracht die met artikel 17 WVO op de school wordt gelegd.
4.16.
Anders dan SIO stelt, is de Inspectie evenmin ontoelaatbaar buiten de grenzen van artikel 17 WVO getreden door te oordelen dat de school bij de invulling van de bevordering van basiswaarden oog moet hebben voor risico’s op dat gebied en factoren die daarbij een belemmering vormen. In het geval van SIO betreft dit volgens de Inspectie het (overigens ook door SIO niet weersproken) risico dat leerlingen in de grootstedelijke omgeving waarin zij opgroeien in contact komen met onverdraagzaamheid jegens mensen met een andere godsdienstige of etnische achtergrond en een andere seksuele leefstijl. SIO heeft ter zitting gesteld dat dit oordeel van de Inspectie erop neerkomt dat (a) vanwege de achtergrond van de leerlingenpopulatie (b) verdergaande eisen aan het burgerschapsonderwijs mogen worden gesteld. Volgens SIO biedt de wet geen grondslag voor dat oordeel en neigt dit bovendien naar discriminatie. De voorzieningenrechter volgt SIO niet in deze lezing van het Rapport. Artikel 17 WVO heeft tot doel een opdracht aan scholen te geven om goed burgerschap en sociale integratie actief te bevorderen. Met die doelstelling strookt het oordeel van de Inspectie dat een relevante invulling van de wettelijke verplichting betekent dat het onderwijs aansluit bij wat voor de leerlingen zinvol en nodig is, gelet op de risico’s die rondom de thema’s burgerschap, integratie en basiswaarden in hun leefomgeving bestaan. Een tegengestelde benadering (bij de invulling van het onderwijs wordt volledig voorbij gezien aan risico’s die zich binnen de leerlingenpopulatie op het gebied van burgerschap en sociale integratie voordoen) zou zich niet goed verdragen met de kern en de doelstelling van de wettelijke opdracht, namelijk actief burgerschap (op alle niveaus) en sociale integratie. De Inspectie heeft dus in redelijkheid mogen beoordelen of de school in het onderwijs voldoende oog heeft voor risico’s op het gebied van burgerschapsvorming en sociale integratie van haar leerlingen. Relevant is bovendien dat SIO (zoals in het Rapport wordt vermeld en in dit geding ook niet wordt bestreden) tegenover de Inspectie te kennen heeft gegeven het niet haar taak te vinden de invulling van het burgerschapsonderwijs af te stemmen op risico’s in de leefwereld van leerlingen, zoals het in aanraking komen met sterk afwijzende opvattingen over gelijkwaardigheid van en omgang met mensen met een homoseksuele leefstijl. Uit wat hiervoor is overwogen over de totstandkomingsgeschiedenis van de wet, volgt naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter dat die opvatting van SIO niet strookt met de invulling die de wetgever aan de wettelijke opdracht van artikel 17 WVO heeft bedoeld te geven. Het is in dat licht begrijpelijk dat de Inspectie de discussie tussen SIO en de Inspectie over het tegengaan van risico’s op dit gebied van burgerschapsvorming in het Rapport heeft benoemd en dit, ook gelet op het standpunt van de school ter zake, als mede relevant ziet voor de beoordeling of SIO in voldoende mate aan de wettelijke verplichting van artikel 17 WVO voldoet. Die afweging valt binnen de beleids- en beoordelingsvrijheid die SIO, als wettelijk toezichthouder, ter zake heeft.
4.17.
Verder is in geschil dat de Inspectie aan haar oordeel mede ten grondslag heeft gelegd dat SIO risicovolle situaties creëert met de aanwezigheid van personen met (volgens de Inspectie) risicovolle en discutabele opvattingen (waaronder de in het Rapport genoemde vrijwilliger en een docent) en het niet ondubbelzinnig afstand nemen van die contacten. SIO betoogt dat de Inspectie met dit oordeel in strijd handelt met de WVO, de WOT en de Grondwet. SIO wijst erop dat de vrijwilliger over een VOG beschikt en dat de Inspectie heeft vastgesteld dat er geen aanwijzingen zijn dat de docent, die bevoegd docent is, zich in de school uitlaat op een wijze die in strijd is met de basiswaarden van de democratische rechtstaat of integratie tegengaat. SIO voert verder aan dat zij door professioneel toezicht van docenten en stafmedewerkers op het onderwijscurriculum borgt dat de school zich aan de wet houdt. De eis dat SIO alleen contacten zou mogen onderhouden op basis van door de overheid goedgekeurde intenties, terwijl niet is vastgesteld dat de personen (met een VOG) zich op de school uitlaten op een wijze die in strijd is met de wet of de rechtstaat, is in strijd met de vrijheid van onderwijs (meer in het bijzonder de vrijheid van aanstelling), de vrijheid van vereniging en de vrijheid van meningsuiting, aldus SIO.
4.18.
Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter geeft SIO een te beperkte uitleg aan de taak en de vrijheid die de Inspectie bij het toezicht op de naleving van artikel 17 WVO heeft. Herhaald wordt dat uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 17 WVO volgt dat de wetgever met deze wettelijke opdracht aan de school een actieve plicht heeft gegeven om bij te dragen aan het bevorderen van burgerschapsvorming, sociale binding en sociale integratie. Noch in de WVO, noch in de WOT zijn aanknopingspunten te vinden dat de Inspectie bij de beoordeling of aan die verplichting is voldaan, zich uitsluitend tot het curriculum mag beperken en geen acht mag slaan op andere omstandigheden die relevant zijn voor de beoordeling of de school haar wettelijke verplichting tot het bevorderen van actief burgersch