Uitspraak ECLI:NL:RBDHA:2019:6810

Deze uitspraak heeft betrekking op het rechtsgebied Civiel recht en is gepubliceerd door de Raad voor de Rechtspraak op 10-07-2019. De uitspraak is gedaan door Rechtbank Den Haag op 10-07-2019, deze uitspraak is bekend onder de European Case Law Identifier (ECLI) ECLI:NL:RBDHA:2019:6810, het zaaknummer waarop deze uitspraak betrekking heeft is C-09-546004-HA ZA 18-50


Bron: Rechtspraak

center
100
b73712a4-d2d2-4ff9-9ffe-3fb2148d83f7
2
13
image/png

center
100
09ab2c67-30bd-4be0-bae0-1ea3de238f49
2
523
image/png

RECHTBANK DEN HAAG
Team handel

zaaknummer / rolnummer: C/09/546004 / HA ZA 18-50

Vonnis van 10 juli 2019

in de zaak van

ECLI:NL:RBDHA:2019:6810:DOC
nl

center
100
b73712a4-d2d2-4ff9-9ffe-3fb2148d83f7
2
13
image/png

center
100
09ab2c67-30bd-4be0-bae0-1ea3de238f49
2
523
image/png

RECHTBANK DEN HAAG
Team handel

zaaknummer / rolnummer: C/09/546004 / HA ZA 18-50

Vonnis van 10 juli 2019

in de zaak van

1

te Den Haag,2. ,te [plaats 1] , en haar vennoten, te [plaats 1] ,3. ,te [plaats 2] , en haar vennoten, te [plaats 2] , 4. ,te [plaats 3] , en haar maten, te [plaats 3] , 5. ,te [plaats 4] , 6. ,te [plaats 5] , en haar maten, te [plaats 6] , 7. ,te [plaats 7] , 8. ,te [plaats 8] , 9. ,te [plaats 9] ,10. ,te [plaats 9] , en haar vennoten, te [plaats 9] , 11. ,te [plaats 10] , en haar maten, te [plaats 10] , 12. ,te [plaats 11] , en haar maten, te [plaats 12] ,13. ,te [plaats 4] , en haar vennoten, te [plaats 4] , 14. ,te [plaats 13] , en haar vennoten, te [plaats 13] , 15. ,te [plaats 14] , en haar maten, te [plaats 14] ,16. ,te [plaats 4] , 17. ,te [plaats 3] , en haar maten, te [plaats 3] , 18. ,te [plaats 15] , en haar vennoten, te [plaats 15] ,19. ,te [plaats 16] , 20. ,te [plaats 5] ,21. ,te [plaats 12] , en haar maten, te [plaats 12] , 22. , te [plaats 4] , en haar maten, te [plaats 4] , 23. ,te [plaats 17] , en haar vennoten, te [plaats 17] , 24. ,te [plaats 18] , en haar vennoten, te [plaats 18] , 25. ,te [plaats 1] , en haar vennoten, te [plaats 1] , 26. te [plaats 19] ,27. te [plaats 12] , en haar maten, te [plaats 12] ,28. te [plaats 9] , en haar vennoten, te [plaats 9] , 29. te [plaats 20] , en haar maten, te [plaats 20] , 30.te [plaats 21] , en haar maten, te [plaats 21] , 31.te [plaats 21] , en haar maten, te [plaats 21] , 32. ,te [plaats 22] , en haar maten, te [plaats 22] , 33. te [plaats 23] , 34. te [plaats 21] , en haar maten, te [plaats 21] , 35.te [plaats 21] , en haar maten, te [plaats 21] , 36. te [plaats 24] , en haar maten, te [plaats 24] , 37. te [plaats 21] ,38. te [plaats 25] ,39.te [plaats 1] , en haar vennoten, te [plaats 1] ,40.te [plaats 26] ,41. te [plaats 27] , en haar maten, te [plaats 27] ,42.te [plaats 4] ,43.te [plaats 3] , en haar vennoten, te [plaats 3] ,44.te [plaats 28] ,45.te [plaats 29] , en haar vennoten, te [plaats 29] , 46.te [plaats 30] , en haar vennoten, te [plaats 30] , 47.te [plaats 31] , en haar maten, te [plaats 31] , 48.te [plaats 21] , en haar maten, te [plaats 21] , 49.te [plaats 32] , en haar vennoten, te [plaats 32] , 50.te [plaats 33] , en haar maten, te [plaats 4] , 51.te [plaats 4] , en haar maten, te [plaats 4] , 52.gevestigd te [plaats 5] , en haar maten, te [plaats 5] , 53.te [plaats 4] ,54te [plaats 34] , en haar vennoten, te [plaats 34] , 55.te [plaats 21] , en haar maten, te [plaats 21] , 56.te [plaats 35] , en haar maten, te [plaats 35] ,57.te [plaats 24] , en haar maten, te [plaats 24] , 58.te [plaats 12] , en haar maten, te [plaats 12] , 59.te [plaats 1] , en haar maten, te [plaats 1] , 60.te [plaats 36] , en haar maten, te [plaats 36] , 61.gevestigd te [plaats 37] , en haar maten, te [plaats 37] ,62.te [plaats 38] , en haar maten, te [plaats 38] , 63.te [plaats 39] , en haar maten, te [plaats 39] , 64.te [plaats 16] , en haar vennoten, te [plaats 16] , 65.te [plaats 16] , en haar vennoten, te [plaats 16] , 66.te [plaats 40] ,67.te [plaats 4] , en haar vennoten, te [plaats 4] , 68.te [plaats 39] , en haar vennoten, te [plaats 39]69.te [plaats 41] , en haar maten, te [plaats 41] , 70.te [plaats 42] , en haar maten, te [plaats 42]71.te [plaats 43] , en haar maten, te [plaats 43] , 72.te [plaats 21] , en haar maten, te [plaats 21] , 73.te [plaats 9] , en haar maten, te [plaats 9] , 74.gevestigd te [plaats 12] , 75.te [plaats 44] ,76.te [plaats 15] , en haar vennoten, te [plaats 15] , 77.te [plaats 45] , en haar vennoten, te [plaats 45] , 78te [plaats 46] , en haar maten, te [plaats 46] , 79.te [plaats 47] ,80.te [plaats 11] , en haar maten, te [plaats 11] , 81.te [plaats 48] , 82.te [plaats 49] , en haar maten, te [plaats 49] , 83.te [plaats 21] , en haar maten, te [plaats 21] , 84.te [plaats 19] , 85.gevestigd te [plaats 3] , en haar maten, te [plaats 3] , 86.te [plaats 50] , en haar vennoten, te [plaats 50] , 87.te [plaats 51] , 88.te [plaats 52] , 89.gevestigd te [plaats 53] , en haar vennoten, te [plaats 53] , 90.te [plaats 21] , en haar vennoten, te [plaats 21] , 91.te [plaats 54] ,92.te [plaats 21] ,93.te [plaats 21] , en haar maten, te [plaats 21] , 94.te [plaats 55] , en haar vennoten, te [plaats 55] , 95.te [plaats 49] , en haar maten, te [plaats 49] , 96.te [plaats 56] , en haar maten, te [plaats 56] , 97.te [plaats 56] , en haar vennoten, te [plaats 56] , 98.te [plaats 57] , en haar vennoten, te [plaats 57] , 99.
te [plaats 58] , en haar maten, te [plaats 58] , 100.te [plaats 59] , en haar maten, te [plaats 59] , 101.te [plaats 60] , en haar maten, te [plaats 60] ,102.te [plaats 17] , en haar maten, te [plaats 17] , 103.te [plaats 61] , en haar vennoten, te [plaats 61] , 104.gevestigd te [plaats 12] , en haar vennoten, te [plaats 12] , 105.te [plaats 62] , en haar maten, te [plaats 62] , 106.te [plaats 63] ,107.te [plaats 64] ,108.te [plaats 65] ,109.te [plaats 66] ,110.te [plaats 21] ,111.te [plaats 18] , en haar maten, te [plaats 18] , 112.te [plaats 67] , en haar maten, te [plaats 67] , 113.te [plaats 21] , en haar maten, te [plaats 21] , 114.te [plaats 68] ,115.te [plaats 69] ,116.te [plaats 70] , en haar maten, te [plaats 70] , 117.te [plaats 71] , en haar maten, te [plaats 71] , 118.te [plaats 72] , 119.te [plaats 21] ,120.te [plaats 9] , en haar maten, te [plaats 9] , 121.te [plaats 73] ,122.te [plaats 74] ,123.te [plaats 75] ,124.te [plaats 32] , en haar vennoten, te [plaats 32] , 125.te [plaats 76] ,
eisers,advocaat mr. R.C. de Mol en M.H.J. van Rest te Den Haag,
tegen

DE STAAT DER NEDERLANDEN (MINISTERIE VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT en de NEDERLANDSE VOEDSEL- EN WARENAUTORITEIT)

gevestigd te Den Haag,gedaagde,advocaat mr. M.L. Batting en mr. T.W. Franssen te Den Haag.
Eisers zullen hierna gezamenlijk “LTO c.s.” worden genoemd en verder los van elkaar “de individuele pluimveehouders” en “LTO”. Gedaagde zal “de Staat” worden genoemd.

1

1.1.
Het verloop van de procedure blijkt uit:
-

de dagvaarding van 27 december 2017 met producties;

de conclusie van antwoord met producties;

het tussenvonnis van 16 mei 2018, waarbij een comparitie van partijen is bevolen;

de akte overlegging productie van 31 oktober 2018 aan de zijde van LTO c.s. met een productie;

het proces-verbaal van de op 15 april 2019 gehouden comparitie van partijen en de daarin genoemde stukken.

1.2.
Het proces-verbaal is met instemming van partijen buiten hun aanwezigheid opgemaakt. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld om opmerkingen van feitelijke aard op het proces-verbaal te maken. Mr. De Mol heeft bij brief van 29 mei 2019 van deze mogelijkheid gebruik gemaakt. Het proces-verbaal wordt met inachtneming van zijn opmerkingen gelezen.
1.3.
Ten slotte is een datum voor vonnis bepaald.
2

2.1.
Bloedluis is een mijt die het bloed uit kippen zuigt, wat kan leiden tot bloedarmoede, verminderde eiproductie en verhoogde vatbaarheid voor ziektes. De mijten nestelen zich vooral op de kippen zelf en in de kieren van stallen. In Nederland is ongeveer 94% van de leghennen besmet met bloedluis. Bloedluis is niet eenvoudig te bestrijden. Met de bestaande behandelmethoden is het nog niet gelukt om de mijten definitief uit stallen te verwijderen.
2.2.
Fipronil is een pesticide dat diergeneeskundig wordt gebruikt in middelen tegen onder meer mijten. Als gewasbeschermingsmiddel is fipronil alleen toegelaten voor de behandeling van zaaizaad van diverse koolsoorten, zaaiuien en prei. Volgens de Wereldgezondheidsorganisatie is fipronil matig toxisch voor mensen. Klachten bij inname van fipronil bestaan onder meer uit hoofdpijn en misselijkheid en verdwijnen uiterlijk binnen een paar dagen.
2.3.
De VOF [I] (hierna: [VOF I] ) is op 1 januari 2014 opgericht door twee vennoten uit [plaats 9] . Op 1 januari 2015 hebben diezelfde vennoten de VOF [II] opgericht. [VOF I] had in het handelsregister als activiteit vermeld staan “het ontsmetten en reinigen van stallen”, [VOF II] had als activiteit in het handelsregister “stalreiniging” vermeld staan. [VOF I] en [VOF II] richtten zich op de bestrijding van bloedluis. Daarbij gebruikten zij vernevelingsapparatuur waarmee het middel DEGA-16 in lege stallen werd gespoten. Aan DEGA-16 was fipronil toegevoegd. Het is in Nederland niet toegestaan om DEGA-16 of fipronil te gebruiken ter bestrijding van bloedluis in de pluimveesector.
2.4.
[VOF II] en [VOF I] beschikten niet over een bewijs van vakbekwaamheid dat op grond van artikel 71 Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden nodig is voor het op professionele wijze bestrijden van ongedierte.
2.5.
In 2016 en 2017 hebben ongeveer 250 pluimveehouders hun stallen laten reinigen door [VOF II] dan wel [VOF I] met DEGA-16. In de tweede helft van 2017 zijn die pluimveebedrijven door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) geblokkeerd omdat het verboden middel fipronil was aangetroffen in eieren. Er werden miljoenen eieren vernietigd en tienduizenden kippen geruimd. Dit heeft grote economische gevolgen gehad voor de pluimveesector.
2.6.
LTO is een vereniging die zich blijkens de statutaire bepalingen ten doel stelt het bevorderen van de economische, sociale, culturele en maatschappelijke belangen van de agrarische sector en van de in die sector werkzame ondernemers. Verder heeft zij als doelstelling het in samenwerking met haar leden behartigen van de algemene, landelijke en internationale belangen, in het bijzonder de sociaal economische belangen van de agrarische sector in het algemeen en van de bij haar leden aangesloten agrarische ondernemers en hun gezinsleden in het bijzonder. LTO treedt in deze procedure op als belangenbehartiger van de pluimveesector.
2.7.
De individuele pluimveehouders maken deel uit van de groep van ongeveer 250 pluimveehouders die hun stallen door [VOF I] dan wel [VOF II] hebben laten behandelen. Deze groep van 250 pluimveehouders vormt 20% van het totaal aantal pluimveehouderijen. Alle individuele pluimveehouders hebben door de NVWA een afvoerverbod opgelegd gekregen, waarover hierna meer.
2.8.
De NVWA bewaakt als toezichthouder de veiligheid van voedsel en consumentenproducten, de gezondheid van dieren en planten en het dierenwelzijn. Verder handhaaft zij de natuurwetgeving. Zij controleert onder andere de naleving van deEuropese levensmiddelenwetgeving. Zij voert preventief toezicht uit via het zogeheten “Nationaal Plan Residuen (NPR)”, waarbij controlemaatregelen worden getroffen ten aanzien van bepaalde stoffen en residuen daarvan in levende dieren en in producten daarvan. Daarnaast voert de NVWA in het kader van het preventieve toezicht ad hoc controles uit bij aanwijzingen van niet-naleving.
2.9.
De NVWA is in verschillende divisies onderverdeeld, waaronder – tot juli 2017 – de divisie Consument & Veiligheid en de divisie Landbouw & Natuur (die hierna ook wel worden aangeduid als NVWA-Toezicht). Verder kent de NVWA een Inlichtingen en Opsporingsdienst (IOD). Bureau Risicobeoordeling & onderzoek (BuRO) is een onafhankelijke eenheid binnen de NVWA en valt niet onder een van de divisies. BuRO brengt gevraagd en ongevraagd wetenschappelijk onderbouwde adviezen uit aan onder meer de inspecteur-generaal van de NVWA over risico’s ten aanzien van bijvoorbeeld de voedselveiligheid.
2.10.
In juli 2017 is de organisatiestructuur van de NVWA gewijzigd. De tot 1 juli 2017 geldende organisatiestructuur van de NVWA zoals weergegeven in het rapport-Sorgdrager is als bijlage bij dit vonnis gevoegd.
2.11.
Het Toezichtkader NVWA 2015 bevat de principes voor toezicht en handhaving van de NVWA. Een van de leidende principes is slagvaardig optreden. De NVWA hanteert daartoe een (verscherpt) interventiebeleid dat duidelijk maakt wanneer overtredingen bestuursrechtelijk worden afgedaan of worden overgedragen aan het strafrecht. Onder het kopje fraude en opsporing is vermeld:
“Fraude en opsporing

Wie fraudeert pleegt bedrog door op papier of digitaal de werkelijkheid te verhullen of anders weer te geven. Met als doel om daar zelf voordeel mee te behalen. Fraude valt vaak pas vast te stellen na diepgaand onderzoek naar aanleiding van signalen dat er iets niet in de haak is. NVWA-inspecteurs moeten dus niet alleen beschikken over voldoende kennis en vaardigheden, maar ook gespitst zijn op dergelijke signalen. Het is belangrijk vermoedens van fraude of opzet te delen met de Inlichtingen- en Opsporingsdienst (IOD). De inzet van inlichtingen en opsporing is een belangrijke voorwaarde voor het waarmaken van de ‘zacht waar het kan, hard waar het moet-aanpak’. Meer en eerder dan in het verleden zet de NVWA dan ook in op opsporing van fraude en strafbare feiten. Signalen die in het regulier toezicht worden opgevangen, komen snel terecht bij de IOD. Dat is in lijn met de ontwikkeling van Europese regelgeving voor officiële controles. Bevoegde autoriteiten moeten onderzoek naar fraude en misleiding standaard meenemen in risicogerichte controles in de levensmiddelen-, veterinaire en fytosanitaire sector. Op basis van het interventiebeleid kan de NVWA besluiten dat de IOD strafrechtelijk moet optreden. Het Openbaar Ministerie beslist om al dan niet tot strafrechtelijke vervolging over te gaan. Berekenende daders die ernstige overtredingen met een hoog risico plegen, moeten hard worden aangepakt. De inzet van de IOD en het Functioneel Parket is daarbij van essentieel belang. Bovendien helpen zij om dergelijke overtredingen in het vervolg te voorkomen. Strafrecht wordt ingezet als dat effectiever blijkt dan andere instrumenten. Het kan een rol spelen naast bestuurlijke herstelsancties. Opsporing kan het aangewezen instrument zijn als andere (bestuursrechtelijke) instrumenten niet of niet meer toereikend zijn.”
2.12.
Het algemeen interventiebeleid van de NVWA, gebaseerd op het Toezichtkader NVWA 2015 (hierna: het interventiebeleid) wordt toegepast om geconstateerde overtredingen van wet- en regelgeving tijdens toezicht, keuring, inspectie en productonderzoek te doen opheffen en herhaling ervan te doen voorkomen. Het algemene interventiebeleid bevat een algemene klasse-indeling en beschrijft de mogelijke interventies per klasse. De NVWA hanteert ook een specifiek interventiebeleid en dat beschrijft de interventies bij specifieke overtredingen per toezichtsdomein. De classificatie is onderverdeeld in geringe overtredingen (D), overtredingen (C), ernstige overtredingen (B) en zeer ernstige overtredingen (A), met verschillende interventiemogelijkheden. Uit het beleid volgt dat de NVWA het bestuursrecht toepast indien dit volgt uit wettelijke bepalingen of daarop betrekking hebbende beleidsregels. In het geval bestuurlijke handhaving wettelijk de aangewezen weg is, maar gezien de overtreder of overtreding naar verwachting niet het gewenste effect zal sorteren, wordt het strafrecht toegepast. Het interventiebeleid beschrijft het volgende richtsnoer wanneer wordt gekozen voor strafrechtelijke handhaving (in plaats van bestuursrechtelijke handhaving):
“1. Er is sprake van (een) overtreding(en) met ernstige en/of onomkeerbare gevolgen voor de natuur en het milieu en/of de veiligheid van de mens en/of de gezondheid van mens, dier of plant en/of de aantasting van het dierenwelzijn.2. De overtreding(en) duurt/duren voort, kan/kunnen bestaan uit een risico op maatschappelijke onrust, een risico op slachtoffers of misleiding van de consument.3. De overtreding(en) kan/kunnen een ernstig verstorend effect hebben op de keten, het systeem of het gezag van de NVWA.4. Het financieel voordeel is groot en een bestuursrechtelijke boete heeft daardoor mogelijk geen effect.5. De gevolgen van de overtreding(en) beperken controle hiervan of maken deze onmogelijk.6. De intentie van de overtreder is gericht op bewust niet-naleven. Er is sprake van opportunistisch, calculerend en/of bewust risiconemend gedrag;7. Strafrechtelijke handhaving heeft vanwege de persoon van de overtreder (dit kan zijn: status of voorbeeldfunctie) of de aard van de zaak waarschijnlijk meer effect naar de overtreder en/of werkt normbevestigend naar branche of publiek domein;8. De overtreder heeft een strafblad met betrekking tot soortgelijke feiten en/of er is sprake van recidive.”
2.13.
De NVWA is als Nederlandse toezichthouder aangesloten bij het zogeheten Europese (RASFF-systeem). Dit systeem is door de Europese Unie ontwikkeld en is bedoeld voor het uitwisselen van snelle waarschuwingen door de nationale autoriteiten van de Europese lidstaten. Het systeem is erop gericht dat spoedeisende meldingen over het bestaan van een direct of indirect risico voor de volksgezondheid door de autoriteiten in de lidstaten efficiënt worden verzonden, ontvangen en beantwoord.
Relevante wet- en regelgeving op het gebied van voedselveiligheid

2.14.
De voedselveiligheid wordt zowel op Europees niveau als op nationaal niveau genormeerd en beschermd. De algemene beginselen met betrekking tot de levensmiddelenwetgeving in de Europese Unie zijn neergelegd in de Algemene Levensmiddelen Verordening (hierna: ALV). De ALV voorziet in een gemeenschappelijke basis voor maatregelen op het gebied van levensmiddelen in de lidstaten en op communautair niveau, welke maatregelen in het algemeen op risicoanalyse gebaseerd moeten zijn. Ingeval levensmiddelenwetgeving gericht is op het beperken, wegnemen of vermijden van een gezondheidsrisico, vormen de drie samenhangende onderdelen van risicoanalyse – risicobeoordeling, risicomanagement en risicocommunicatie – een systematische methodologie voor het vaststellen van doeltreffende, evenredige en doelgerichte maatregelen of andere acties ter bescherming van de volksgezondheid.
2.15.
De ALV schrijft ook voor welke procedures de exploitanten van levensmiddelenbedrijven (waaronder pluimveehouders) ten aanzien van voedselveiligheid dienen na te leven, met als doel dat alleen veilige levensmiddelen in de handel worden gebracht. Levensmiddelen worden onder meer geacht onveilig te zijn als zij worden beschouwd als schadelijk voor de gezondheid. Bij de beoordeling of een levensmiddel schadelijk is voor de gezondheid, worden niet alleen in aanmerkingen genomen het vermoedelijke onmiddellijke en/of kortetermijn- en/of langetermijneffect dat het levensmiddel heeft op de gezondheid van iemand die het consumeert, maar ook het effect op diens nakomelingen, de vermoedelijk cumulatieve toxische effecten en de bijzondere gevoeligheid van een specifieke categorie consumenten ingeval het levensmiddel voor die categorie consumenten bestemd is (artikel 1 ALV).
2.16.
De ALV hanteert als uitgangspunt dat exploitanten van levensmiddelenbedrijven de primaire verantwoordelijkheid hebben voor de voedselveiligheid. Dit uitgangspunt wordt in de preliminaire overwegingen van de ALV als volgt toegelicht:
“(…) Een exploitant van een levensmiddelenbedrijf bevindt zich in de beste positie om een veilig systeem op te zetten om levensmiddelen te leveren en te waarborgen dat de geleverde levensmiddelen veilig zijn. Daarom dient de primaire wettelijke verantwoordelijkheid voor de voedselveiligheid bij de exploitant te liggen. (…)”

2.17.
Gelet hierop moeten exploitanten van levensmiddelenbedrijven (op grond van artikel 17 ALV) ervoor zorgen dat de levensmiddelen in alle stadia van de productie, verwerking en distributie in de bedrijven onder hun beheer voldoen aan de voorschriften van de levensmiddelenwetgeving en controleren of deze voorschriften metterdaad worden nageleefd. Op grond van artikel 19 ALV moet de exploitant van een levensmiddelenbedrijf een levensmiddel dat van hem afkomstig is en waarvan hij weet of vermoedt dat het niet aan de voedselveiligheidsvoorschriften voldoet uit de handel (doen) nemen en de bevoegde autoriteiten en zo nodig de consument daarvan in kennis stellen. Hij moet de bevoegde autoriteiten onverwijld in kennis stellen als hij van mening is of redenen heeft om aan te nemen dat een door hem in de handel gebracht levensmiddel schadelijk voor de gezondheid kan zijn. Ook moet hij dan, onder meer, de bevoegde autoriteiten in kennis stellen van de maatregelen die hij heeft genomen om risico’s voor de eindgebruiker te voorkomen.
2.18.
Het is aan de lidstaten (artikel 17 ALV) om de levensmiddelenwetgeving te handhaven en na te gaan of de exploitanten van levensmiddelenbedrijven de toepasselijke voorschriften van de levensmiddelenwetgeving in alle stadia van de productie, verwerking en distributie naleven. Daartoe moeten zij een systeem van officiële controles en andere op de situatie afgestemde activiteiten onderhouden, met inbegrip van de communicatie met het publiek over de veiligheid en de risico’s van levensmiddelen, bewaking van de veiligheid van levensmiddelen, alsmede andere controleactiviteiten betreffende alle stadia van de productie, verwerking en distributie. Verder stellen de lidstaten de regels vast inzake maatregelen en sancties in geval van overtredingen van de wetgeving inzake levensmiddelen. De maatregelen moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.

2.19.
De Europese wetgeving wat betreft levensmiddelen is in de nationale wetgeving verankerd in onder meer de Warenwet. De NVWA is op grond van het “Warenwetbesluit bereiding en behandeling van levensmiddelen” de bevoegde autoriteit in de zin van de ALV wat betreft levensmiddelen (artikel 2a). Op grond van de Wet onafhankelijke risicobeoordeling NVWA (WOR) is BuRO als beoordelingseenheid belast met de uitvoering van de aan de NVWA als bevoegde autoriteit opgedragen taken die betrekking hebben op – kort gezegd – het uitvoeren van risicobeoordelingen, het doen van onderzoek en het gevraagd en ongevraagd verstrekken van adviezen naar aanleiding van risicobeoordelingen. De WOR strekt ertoe te verzekeren dat de NVWA die taken in onafhankelijkheid uitoefent en daartoe procedurele waarborgen creëert.

2.20.
Op exploitanten van levensmiddelenbedrijven rust de plicht om bepaalde voorschriften met betrekking tot het gebruik van onder meer biociden in acht te nemen. Verordening 528/2012 (hierna: de Biocidenverordening) bevat het Europeesrechtelijke regelgevend kader voor het op de markt aanbieden en het gebruik van biociden binnen de Europese Unie. Op grond van artikel 17 van deze verordening mogen alleen biociden waarvoor een toelating is verleend op de markt worden gebracht en gebruikt.
2.21.
Daarnaast rusten op de exploitanten van levensmiddelenbedrijven ook specifieke verplichtingen om het gebruik van niet-toegelaten stoffen te verhinderen en verontreiniging van primaire producten te voorkomen. Zo bevat “Verordening 852/2004 betreffende Hygiënevoorschriften exploitanten levensmiddelenbedrijven” de verplichting voor exploitanten erop toe te zien dat primaire producten worden beschermd tegen verontreiniging en de verplichting tot naleving van communautaire en nationale wettelijke bepalingen met betrekking tot het onder controle houden van verontreiniging van gewasbeschermingsmiddelen en biociden. Pluimveehouders zijn op die grond mede verplicht te voorkomen dat niet-toegelaten biociden worden gebruikt.
2.22.
In Nederland is het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Ctgb) verantwoordelijk voor de toelating van biociden op de markt. Bij het begrip biocide gaat het om alle stoffen of mengsels die als doel hebben om een schadelijk organisme te vernietigen of af te schrikken of op een andere dan op fysieke of mechanische wijze te bestrijden. Fipronil wordt als biocide aangemerkt indien het wordt gebruikt ter bestrijding van schadelijke organismen, zoals bloedluis. Fipronil is door het Ctgb niet toegelaten ter bestrijding van bloedluis bij pluimvee.
2.23.
De NVWA is de in Nederland aangewezen bevoegde autoriteit in de zin van de Biocidenverordening. Op grond van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden is de NVWA bevoegd om in het geval van een overtreding van die wet activiteiten stil te leggen indien een ernstig gevaar voor onder meer personen valt te vrezen. Daarnaast kan de NVWA op grond van de Wet dieren aan pluimveebedrijven afvoerverboden opleggen.
2.24.
In Verordening 396/2005 (residuen gewasbeschermingsmiddelen/biociden) zijn de maximumgehalten aan bestrijdingsmiddelenresiduen (maximale residulimiet, hierna: MRL) in of op levensmiddelen en diervoeders van plantaardige en dierlijke oorsprong vastgesteld. Alleen wanneer de residugehalten in levensmiddelen van dierlijke of plantaardige oorsprong de maximumnorm niet overschrijden, mogen ze in de handel worden gebracht.
2.25.
Hoewel een MRL zelf geen norm is die wordt gehanteerd voor het aanduiden van het risico voor de volksgezondheid (daarvoor dienen de hierna te bespreken toxicologische grenswaarden ADI en ARfD), dient deze norm wel de bescherming van de gezondheid van consumenten. MRL’s moeten volgens de Europese regelgeving ten minste worden vastgesteld op het laagste niveau dat nodig is om de meest kwetsbare consumenten te beschermen. De MRL voor fipronil in eieren is vastgesteld op 0,0050 mg per kg ei.
Grenswaarden toxische effecten fipronil

2.26.
Onder meer de Europese autoriteit voor voedselveiligheid (European Food Safety Authority, hierna: EFSA) heeft in 2006 een studie verricht naar de risico’s van fipronil voor mensen. In een wetenschappelijke review heeft de EFSA grenswaarden vastgesteld waarboven toxische effecten niet kunnen worden uitgesloten. Hierbij worden twee normen gehanteerd:
arabic

de Acceptable Daily Intake (ADI). Bij de ADI gaat het om de hoeveelheid fipronil die een mens levenslang zou kunnen binnenkrijgen zonder chronische toxiciteit. De grenswaarde is vastgesteld op 0,0002 mg per kg lichaamsgewicht per dag. De ADI gaat uit van een dagelijkse inname;

de Acute Reference Dosis (ARfD). De ARfD is de hoeveelheid fipronil die binnen een dag toxisch is. De grenswaarde is vastgesteld op 0,0090 mg per kg lichaamsgewicht. De ARfD gaat uit van een eenmalige inname.

2.27.
De MRL betreft dus de maximale concentratie fipronil in een ei, gemeten in microgram per kilo ei. De ADI en de ARfD hebben allebei betrekking op de maximale concentratie fipronil die een persoon mag innemen. Die maximale concentratie is afhankelijk van het lichaamsgewicht.
Onderzoek naar fipronilgebruik in de pluimveesector

2.28.
Eind oktober 2016 heeft een rechercheur van de IOD tijdens het beluisteren van tapgesprekken in het kader van een (ander) strafrechtelijk onderzoek informatie over het gebruik van fipronil bij bestrijding van bloedluis in de pluimveesector gekregen. Deze rechercheur heeft deze informatie per e-mail doorgegeven aan het Functioneel Parket en daarbij vermeld dat fipronil in eieren en vlees terecht kon komen. Deze informatie is vervolgens door het Functioneel Parket opgenomen in een zogeheten afscherm-proces-verbaal, welk afscherm-proces-verbaal is verstuurd naar de zaaksrechercheur van de NVWA. De zaaksrechercheur is vervolgens gestart met het doen van onderzoek met betrekking tot fipronil.
2.29.
Medio november 2016 ontving een NVWA-inspecteur van de afdeling Voedselveiligheid & Industriële productie (V&I) van de divisie Consument& Veiligheid een tip over grootschalig gebruik van fipronil in kippenstallen ter bestrijding van bloedluis. De tipgever noemde daarbij het bedrijf [VOF I] en meldde verder dat [VOF I] ook aan haar klanten zou hebben laten weten ‘dat ze een groot bedrag hebben gereserveerd voor toekomstige rechtszaken en dat ze hier de pluimveehouders mee beschermen’. De tipgever had ook aangegeven dat fipronil maanden werkzaam was en uiteindelijk terug te vinden zou zijn in eieren. Omdat de betreffende inspecteur vond dat er iets met deze tip gedaan moest worden, maar deze kwestie volgens hem niet binnen zijn divisie viel maar binnen de divisie Landbouw & Natuur (L&N), heeft hij de tip per e-mail van 17 november 2016 aan de een collega van L&N doorgestuurd. Hij schreef in die e-mail:
“(…)Ik heb een tip gekregen in privesfeer dat er op grote schaal Fipronyl gebruikt wordt in kippenstallen. Dit bedrijf verkoopt ook aan kippenhouders dat ze een groot bedrag hebben gereserveerd voor toekomstige rechtzaken en dat ze hier de pluimveehouders in mee beschermen. Er zouden allerlei maskerende stoffen bij het middel zitten om de fipronyl. (…)”
In de e-mail werd verwezen naar de website van [VOF II] .

2.30.
Eveneens op 17 november 2016 heeft de NVWA-inspecteur L&N zijn teamleider mondeling geïnformeerd over deze tip en een dag later heeft hij zijn teamleider de e-mail van de inspecteur V&I doorgestuurd. In de mondelinge toelichting verwees de NVWA-inspecteur L&N naar zijn contact met de inspecteur V&I. Hij lichtte toe dat bloedluis een groot probleem vormde in de pluimveesector. Ook wees hij op de mogelijke schade van fipronil in kippenvlees en/of eieren. De NVWA-inspecteur L&N gaf verder aan dat fipronil ‘in ieder geval schadelijk [is] bij mensen voor lever, nieren en schildklier’. Gezien de aard en duidelijkheid van de melding en het onderwerp was volgens hem ‘aandacht zeker de moeite waard’. Deze informatie is vervolgens doorgestuurd naar de rechercheur van de IOD. Verder is er binnen de divisie L&N geen actie ondernomen op de melding.
2.31.
Eveneens op 18 november 2016 kwam bij het Klantcontactcentrum van de NVWA een anonieme melding binnen via het Meldpunt Misstanden Vleesketen bij de NVWA. Volgens die melding leverde een Belgisch bedrijf een middel aan het Nederlandse bedrijf [VOF I] / [VOF II] waarin 10 procent fipronil was verwerkt. Het Nederlandse bedrijf zou dit middel inzetten bij de bestrijding van bloedluis in de pluimveehouderij. De tipgever meldde dat fipronil illegaal was en mogelijk afkomstig was uit Oost-Europa. Daarnaast gaf hij aan dat [VOF I] het middel vooral afzette in de regio Barneveld . Op 21 november 2016 zond een medewerker van de divisie Klantcontact & Dienstverlening de anonieme melding door aan de Infodesk IOD met de vraag of dit wellicht een zaak was voor de IOD. Ook deze melding kwam terecht bij de zaakrechercheur van de IOD.
2.32.
Op 12 december 2016 heeft naar aanleiding van de meldingen over fipronil een zogeheten Signaleringsoverleg plaatsgevonden tussen de IOD en de zaaksofficier van het Functioneel Parket, waarbij de drie signalen die de NVWA had gekregen over het gebruik van fipronil werden besproken, met als doel om te bepalen of er aanleiding was tot het opstellen van een zogeheten “preweegdocument”. Op basis van een preweegdocument zou worden besloten of er een strafrechtelijk onderzoek zou worden ingesteld. De teamleider Team Intelligence van de IOD heeft in een e-mail de afspraken van dat overleg vastgelegd. Daarin heeft hij geschreven:
“(…) Indien mogelijk laten onderzoeken of het gebruikte Fipronil / antibiotica daadwerkelijk in het kippenvlees voorkomt. Indien Fipronil daadwerkelijk aangetoond kan worden, kan preweegdocument wellicht niet wachten tot thema SO “eerlijk voedsel”. Schadelijkheid met deskundige toezicht bespreken (…)”

2.33.
Op 22 december 2016 heeft een informatierechercheur van de IOD BuRO per e-mail de volgende vraag gesteld:
“ Graag zou ik jullie expertise willen ontvangen over de volgende casus die mijn collega (…) en ik op dit moment bezig houdt“het gebruik van de (verboden) werkzame stof fipronil bij de bestrijding van bloedluis bij pluimvee”.1) bestaat er een direct (acuut) gevaar voor de volksgezondheid als fipronil is gebruikt bij de behandeling van bloedluis in de pluimveesector? Want ik zag in de literatuur dat fipronil mogelijk in eieren en het vlees terug te vinden is? Wat is de schadelijkheid hiervan? (..)”
2.34.
Op 20 januari 2017 heeft een inspecteur van V&I in het kader van een reguliere inspectie een pluimveehouder bezocht. Daar kreeg hij van een medewerker te horen dat sprake was van illegale bestrijding van bloedluis door [VOF I] , dat de eigenaren van [VOF I] de stallen schoonmaakten, dat hun product niet te koop was en dat het product fipronil bevatte. Een afdeling van de divisie L&N zou ervoor zorgen dat dit signaal ook bij de IOD terecht zou komen, maar heeft per abuis het eerdere – hiervoor onder 2.29 beschreven – signaal opnieuw aan de IOD gestuurd. Met het signaal van 20 januari 2017 is vervolgens niets meer gedaan.
2.35.
In het kader van het op te stellen preweegdocument heeft op 30 januari 2017 tussen de IOD en BuRO overleg plaatsgevonden met betrekking tot de vraag of het gebruik van fipronil bij de bestrijding van bloedluis een direct gevaar voor de volksgezondheid oplevert. Een door de NVWA op 25 oktober 2017 opgesteld feitenrelaas vermeldt over dit overleg:
“Tijdens dit overleg blijkt dat fipronil wel als schadelijke stof bekend is en verboden is voor gebruik bij pluimveehouderijen. Niet bekend was of en hoeveel van het middel via het gebruik in de stallen in kippen of eieren terecht zou kunnen komen noch in hoeveel stallen fipronil is gebruikt. Tijdens dit gesprek is geoordeeld dat er geen sprake is van een acuut gevaar voor de volksgezondheid, maar dat voor een goede inschatting nadere informatie over de mate en omvang van blootstelling nodig is. De IOD zou verdere navraag doen over gebruik en om biologisch materiaal te laten analyseren. Deze informatie is besproken met de IOD met het verzoek om zodra er meer informatie is over de blootstelling weer terug te komen bij BuRO. Dit is ook gebaseerd op een eerdere risicobeoordelingover fipronil in paprika en tomaten van BuRO met ondersteuning van RIVM/RIKILT uit 2012, waarin BuRO tot de conclusie kwam dat een direct gevaar voor de volksgezondheid niet aan de orde was.”
2.36.
Op 27 maart 2017 is een preweegdocument opgesteld. Het preweegdocument vermeldt – voor zover hier van belang – het volgende:
“(…)1. X Standaard IOD onderzoek(…)
1.2
Casus

Door het bedrijf […] V.O.F. (handelsnaam [VOF I] ) (verder [VOF I] ) wordt ter bestrijding van bloedluis bij pluimvee een bestrijdingsmiddel met de werkzame stof fipronil gebruikt. De fipronil wordt geleverd door [X BVBA] (B) en vermoedelijk via eenmanszaak [de Eenmanszaak] te [plaats 77] (NL).
Op dit moment is het niet duidelijk of er door het gebruik van fipronil ter bestrijding van bloedluis bij pluimvee ook een risico voor de volksgezondheid bestaat, dit dient nader te worden onderzocht (BuRo NVWA).

1.3
Hypothese(n)

[VOF I] gebruikt de niet toegelaten biocide fipronil ter bestrijding van bloedluis bij pluimvee. Er is geen toelating voor het gebruik van fipronil bij de bestrijding van bloedluis. De niet toegelaten werkzame stof fipronil wordt geleverd door [X BVBA] (B) via eenmanszaak [de Eenmanszaak] (NL). (…)
3.4
Waarom wordt dit traject van rechtsherstel ingezet?

Voor het toezicht is biocide een nieuw terrein en is nog in ontwikkeling. Tevens is er geen geld vrijgemaakt voor biocide, dus geen project.
Waarom strafrecht;Wij (IOD) hebben nu de wetenschap dat de niet toegelaten werkzame stof fipronil word gebruikt bij de behandeling van bloedluis in de pluimveesector en dit is niet toegestaan.
Er bestaat geen acuut gevaar voor de volksgezondheid, milieu of dierenwelzijn. Of de werkzame stof fipronil op de langere termijn een gevaar oplevert voor de volksgezondheid, milieu of dierenwelzijn is niet bekend en dient nader te worden onderzocht (bron NVWA BuRo).

Beoordeling haalbaarheid

5.1
Is strafrecht het juiste middel?

Ja, de import, distributie en het gebruik van de niet toegelaten werkzame stof Fipronil vindt plaats buiten het gezichtsveld van het toezicht. Deze casus is alleen goed op te pakken door de inzet van strafrechtelijke bevoegdheden (evt. BOB), omdat toezicht met de beschikbare bevoegdheden niet de fraude kan blootleggen. Er dient te worden onderzocht wie de producenten, importeurs en distributeurs zijn om zo het hele netwerk in beeld te krijgen. En dient een eventuele voorraad fipronil in beslag te worden genomen.
6. Conclusies/aanbevelingen

6.1
Conclusie

Conclusie

Het gebruik van de niet toegelaten werkzame stof fipronil ter bestrijding van bloedluis in de pluimveesector dient te worden aangepakt omdat er voor mens, dier en milieu vermoedelijk een gevaar bestaat. Tevens dienen de importeurs en distribiteurs van fipronil te worden aangepakt. De aanwezige voorraad fipronil dient in beslag te worden genomen bij importeurs, distributeurs en gebruikers.
6.2
Toelichting op het bij 1.0 gekozen soort onderzoek

(…)Tijdens het strafrechtelijk onderzoek dient als onderzoeksvraag meegenomen te worden wat de schadelijke effecten van fipronil bij gebruik in de pluimveesector van de volksgezondheid en dierengezondheid is. Het is evident de onderzoeksvragen op te stellen in samenwerking met de afdeling BuRo.”
2.37.
Het Selectieoverleg van 24 april 2017 is akkoord gegaan met het instellen van een strafrechtelijk onderzoek door de IOD onder het gezag van het Functioneel Parket. Op 1 mei 2017 werd het proces-verbaal van het onderzoek overgedragen aan de afdeling Signaalopwerking van de IOD, dat het plan van aanpak diende op te stellen voor het tactisch team dat het onderzoek daadwerkelijk zou moeten uitvoeren. Op 8 mei 2017 werd een zaaksofficier benoemd. De besluitvorming over het onderzoek vond plaats volgens de normale procedure en niet de spoedprocedure. Het onderzoek kreeg de naam Aladdin.
2.38.
Op 2 juni 2017 ontving de NVWA een melding van haar Belgische zusterorganisatie – het Federaal Agentschap voor de Veiligheid van de Voedselketen (FAVV) – dat een Belgische eierbrekerij bij een zelfcontrole een waarde fipronil boven de MRL-norm had aangetroffen. De eieren waren afkomstig van een Belgisch bedrijf dat een bloedluisbehandeling had ondergaan door [VOF I] . Op enig moment heeft dit Belgische bedrijf [VOF I] aansprakelijk gesteld voor schade als gevolg van de bloedluisbehandeling.
2.39.
Op 19 juni 2017 ontving een inspecteur van NVWA-toezicht een e-mail van een medewerker van het FAVV over het aantreffen van fipronil in eieren bij een Belgisch bedrijf. In deze e-mail schrijft het FAVV – voor zover hier van belang – het volgende:
“(…)Er werd de aanwezigheid van Fipronil in eieren vastgesteld bij een BE bedrijf. Het BE bedrijf wordt beleverd door veevoederfabrikant (…). De facturen zijn beschikbaar maar de bijlage is te groot om door te sturen. Er zou eveneens een behandeling tegen bloedluis uitgevoerd zijn door ‘ [VOF I] ’, factuur gevoegd als bijlage. Zijn (…) of [VOF I] bij jullie in het verleden al in negatieve zin in beeld gekomen of beschikken jullie over bijkomende info over deze bedrijven die van nut kan zijn? (…)”
2.40.
Op 20 juni 2017 kwam via het meldingssysteem van de NVWA een melding binnen van een particulier waarin hij zijn vermoedens uitte over het gebruik van gevaarlijke stoffen bij de bestrijding van bloedluis.
2.41.
Op 28 juni 2017 heeft NVWA-Toezicht aan het FAVV bericht dat [VOF I] niet voorkwam in de systemen van de NVWA-Toezicht. Het FAVV heeft vervolgens een divisie binnen NVWA-Toezicht verzocht [VOF I] te controleren – en daarbij ook op de aanwezigheid van fipronil te onderzoeken – en uitgaande facturen van behandelingen op Belgische bedrijven van de laatste twee maanden aan het FAVV te verstrekken.
2.42.
Naar aanleiding van de e-mail van het FAVV van 19 juni 2017 heeft op 7 juli 2017 een inspectie door inspecteurs van NVWA-Toezicht bij [VOF I] plaatsgevonden. Bij die inspectie is geen fipronil en ook geen DEGA-16 aangetroffen. Wel hebben de inspecteurs twee ton biociden aangetroffen die niet in Nederland waren toegelaten. De inspecteurs hebben een deel van de administratie van [VOF I] in beslag genomen en verder hebben zij monsters genomen om de aanwezigheid van fipronil en DEGA-16 te kunnen testen. Bij die monsters is geen fipronil of DEGA-16 aangetroffen. [VOF I] heeft bij die inspectie laten weten dat zij een aansprakelijkstelling had ontvangen van een Belgisch bedrijf. De resultaten van dit onderzoek gaven NVWA-toezicht aanleiding een strafrechtelijk onderzoek naar [VOF I] te starten. NVWA toezicht heeft op 11 juli 2017 de IOD gevraagd haar te ondersteunen bij dit onderzoek. De IOD kon de resultaten van het onderzoek dat zij was gestart (Aladdin) niet delen met NVWA-toezicht zonder toestemming van de zaaksofficier.
2.43.
Uit de in beslag genomen administratie van [VOF I] bleek dat [VOF I] gemiddeld twee boerderijen per dag behandelde. De NVWA maakte hieruit op dat fipronil op grote schaal is toegepast en dat het niet langer opportuun was een grootschalig opsporingsonderzoek door de IOD te starten, maar dat vooral de risico’s voor de consument moesten worden bestreden. Het onderzoek Aladdin is gevoegd bij het onderzoek dat door NVWA-toezicht was gestart en kreeg de naam “Landseer”. Het onderzoek Aladdin heeft gelet op de bevindingen van NVWA-Toezicht geen zelfstandig vervolg gekregen. Uiteindelijk is het onderzoek Landseer wel door de IOD uitgevoerd, vanwege de specialistische kennis bij de IOD. Er werd capaciteit bij de IOD vrijgemaakt door een ander onderzoek te staken.
2.44.
Op 19 juli 2017 heeft de NVWA de resultaten van het onderzoek bij [VOF I] met het FAVV gedeeld. Tevens werden de namen van de door [VOF I] behandelde Belgische bedrijven die uit de in beslag genomen administratie naar voren waren gekomen met het FAVV gedeeld. Verder werden op die dag bij zeven van de acht bedrijven die in juli 2017 door [VOF I] zijn behandeld monsters van eieren genomen.
2.45.
Op 20 juli 2017 hebben de inspecteurs [VOF I] opnieuw bezocht, waarbij zij ook apparatuur hebben onderzocht. Bij dat onderzoek zijn wel resten van fipronil aangetroffen.
2.46.
Op 20 juli 2017 deed het FAVV een RASFF-melding, waarbij de buurlanden van België werden geïnformeerd over de mogelijke aanwezigheid van fipronil in eieren. Verder verstrekte het FAVV op die dag de risicobeoordeling die het FAVV had uitgevoerd. Daarin werd onder meer verwezen naar een Franse studie die wees op risico’s als diarree, hepatitis, nefritis en schildklierproblemen. Het FAVV vermeldde daarnaast dat de eieren ook na 2,5 maand nog niet conform waren.
2.47.
Op 21 juli 2017 kwam BuRO met een vooradvies over fipronil in eieren. Uit het onderzoek naar de administratie van [VOF I] werd duidelijk dat in de eerste zes maanden van 2017 ongeveer 200 bedrijven waren behandeld. Daarnaast bleek dat [VOF II] ontsmetting van puimveestallen uitvoerde. Uit de facturen kwam verder naar voren dat [VOF I] DEGA-16 aan klanten had geleverd en het vermoeden bestond dat daarin fipronil aanwezig was. Naar aanleiding van de resultaten van de eerste bemonstering werd op 21 juli 2017 [VOF I] verzegeld. Op 22 juli 2017 werden zeven pluimveebedrijven geblokkeerd.
2.48.
Op 22 juli 2017 werd via dagblad in de media bekend dat fipronil is gebruikt ter bestrijding van bloedluis. Het ANP heeft dit bericht opgepakt en heeft op die dag een nieuwsbericht geplaatst onder de kop “Kippeneieren mogelijk vergiftigd”. De NVWA plaatste daarop een eigen persbericht onder de kop “NVWA onderzoekt gebruik fipronil in pluimveesector”. Vervolgens is de kop van het ANP gewijzigd in “NVWA onderzoekt verontreinigde eieren”. De NVWA informeerde ook het FAVV, het RIVM en het Voedingscentrum over het eigen persbericht.
2.49.
Uit voorzorg is besloten dat 181 bedrijven die sinds 1 januari 2017 door [VOF I] waren behandeld preventief zouden worden geblokkeerd en bemonsterd. Op diezelfde dag vond er overleg plaats tussen de NVWA en vertegenwoordigers van de sector.
2.50.
Op 24 juli 2017 zijn enkele monsters genomen van eieren die in de handel waren genomen. Gebleken is dat 26 procent positief testte op fipronil.
2.51.
Op 25 juli 2017 heeft BuRO opnieuw een advies uitgebracht naar de gevaren van fipronil. Dit advies is gebaseerd op de uitslagen van de bemonsteringen die op zaterdag 22 juli 2017 waren uitgevoerd naar aanleiding van de eerste blokkeringen. Deze uitslagen lieten zien dat negen monsters de MRL overschreden maar dat geen overschrijding van de ARfD was geconstateerd. Wel overschreden zes monsters de ADI voor kinderen. Daardoor, zo schreef BuRO, konden “effecten op de volksgezondheid bij dagelijkse consumptie van de eieren niet uitgesloten worden.” BuRO adviseerde op basis van deze monsters “actief maatregelen te nemen om consumptie van eieren waarin meer dan 0,06 mg/kg ei-inhoud fipronil aanwezig is, te voorkomen”. Daarnaast adviseerde BuRO om in de pluimveesector te handhaven op basis van de MRL. Tevens luidde het advies om monsters in de supermarkten te gaan nemen. BuRO gaf in aansluiting hierop ook het advies mee om actieve publieksvoorlichting te overwegen en een recall uit te voeren tot op consumentenniveau, in het geval er aanwijzingen zouden zijn dat er langdurige leverantie-afspraken bestaan tussen retailers en besmette bedrijven, of als besmette bedrijven ook boerderijverkoop aan consumenten kennen. Verder adviseerde BuRO om op basis van een steekproef in de retailmarkt te onderzoeken welk percentage van de tafeleieren besmet was met fipronil boven de ADI. Tot slot was het advies om na te gaan of eieren die een grondstof zijn van veel kippeneiwit-bevattend kindersnoepgoed fipronil bevatten. BuRO wees er in het voorlopig advies tevens op dat was gebleken dat in Nederland “zelfs na 130 dagen na de behandeling van stallen” de MRL werd overschreden.
2.52.
Op basis van het advies van BuRO van 25 juli 2017 werd bij vier van de bemonsterde bedrijven een recall (terughaalactie) uitgevoerd, omdat de uitslagen van de desbetreffende eiermonsters boven de norm van ADI Kind waren.
2.53.
Op 27 juli 2017 heeft BuRO een aanvullend advies gegeven dat is gebaseerd op nader onderzoek van 80 monsters. De resultaten daarvan lagen in het verlengde van de eerdere bevindingen: overschrijdingen van de MRL, een enkele overschrijding van de ADI Kind en geen overschrijdingen van de ARfD en de ADI voor volwassenen. BuRO adviseerde op basis van de op 24 juli 2017 genomen monsters onder meer om wekelijks een monitoring op basis van steekproef in de retail uit te voeren om te zien of de blokkeringsmaatregelen effectief waren.
2.54.
Op 28 juli 2017 is Duitsland via het RASFF-systeem gewaarschuwd over de mogelijke verontreiniging van geïmporteerde Nederlandse eieren. De Duitse pakstations zijn onderzocht en daar zijn besmette eieren aangetroffen. Op 30 juli 2017 publiceerde het ministerie van landbouw van Nordrhein-Westfalen de aankondiging dat eieren met twee verschillende Nederlandse eiercodes zouden worden teruggeroepen. Daarbij werd vermeld dat volgens de Duitse tegenhanger van de NVWA – het Bundesinstitut für Risikobewertung – er bij normale consumptie geen sprake was van een gezondheidsrisico.
2.55.
Op 30 juli 2017 werden aanvullende voorlopige resultaten bekend van de uitgevoerde bemonsteringen op basis van de blokkeringen van 26 juli 2017. Er werden waarden geconstateerd die uitgingen boven de door BuRO aangegeven grenswaarde van de ARfD. De NVWA liet daarop een publiekswaarschuwing uit gaan, die als volgt luidde:
“De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) waarschuwt consumenten om witte eieren met de code (…) niet te eten omdat het gehalte van de schadelijke stof fipronil daarin zodanig hoog is dat consumptie een acuut gevaar oplevert voor de volksgezondheid. Het gaat om eieren van 1 producent. De eieren worden op dit moment teruggehaald uit de schappen. Consumenten wordt geadviseerd de eieren weg te gooien.

Daarnaast zijn eieren aangetroffen met een fipronil-gehalte dat hoger is dan de dagelijks toelaatbare hoeveelheid bij langdurige consumptie door kinderen. Het gaat om eieren met de volgende codes: (…)Ouders van kinderen wordt aangeraden om voorlopig hun kind uit voorzorg geen eieren met deze eicodes te laten eten.
De eieren worden door de pluimveehouders uit het handelskanaal teruggehaald onder toezicht van de NVWA. De betreffende eicodes staan ook vermeld in een lijst op de site van de NVWA. In de loop van deze week zullen steeds meer uitslagen van ei-monsters geanalyseerd zijn. De lijst op de site zal aan de hand daarvan worden aangepast.

Aanleiding voor deze waarschuwing zijn de eerste uitslagen van ei-monsters die de afgelopen week zijn genomen in de retail en bij pluimveebedrijven waar een pluimveeservicebedrijf het afgelopen halve jaar een behandeling tegen bloedluis heeft uitgevoerd. Het vermoeden bestond dat daarbij fipronil is gebruikt, een middel dat niet is toegestaan in de pluimveehouderij.

Op woensdag 25 juli 2017 is de NVWA gestart met het benaderen van deze bedrijven. Inmiddels zijn circa 180 leghenbedrijven, opfokbedrijven en broedeibedrijven wegens de verdenking van fipronil geblokkeerd. Op al die bedrijven zijn in alle stallen monsters van eieren en in een aantal gevallen ook van mest en van kippenvlees genomen. Ook monsters van eieren afkomstig van de retail zijn onderzocht.

Op basis van de eerste uitslagen van de eimonsters heeft de NVWA besloten tot deze publiekswaarschuwing. De NVWA is inmiddels gestart met het op de hoogte brengen van de bedrijven waarvan duidelijk is dat hun eieren al dan niet fipronil bevatten. De bedrijven waarvan in de onderzochte eieren fipronil is aangetroffen moeten deze terughalen uit het handelskanaal. De NVWA houdt hier toezicht op. Deze bedrijven blijven geblokkeerd. (…)”

2.56.
Naar aanleiding van de publiekswaarschuwing heeft Nieuwsuur de NVWA op dinsdag 1 augustus 2017 verzocht om een interview met een vertegenwoordiger van de NVWA. Binnen de NVWA is besloten dat de plaatsvervangend Inspecteur-Generaal het interview zou afgeven. Ter voorbereiding op het interview is binnen de NVWA de woordvoeringslijn doorgenomen. De boodschap zou zijn dat er geen gevaar voor de volksgezondheid bestond, maar dat fipronil verboden was, dat het niet in het voedsel thuishoort en daarom uit de voedselketen moet worden gehaald. Ook zou worden benadrukt dat het hier vooral om een kwestie van fraude ging. De presentator van Nieuwsuur confronteerde de plaatsvervangend Inspecteur-Generaal met vragen over de veiligheid van het consumeren van eieren afkomstig van bedrijven waarvan de testresultaten nog niet bekend waren. De plaatsvervangend Inspecteur-Generaal gaf aan dat de NVWA nog op een aantal uitslagen wachtte. De presentator vroeg daarop wat de consument in de tussentijd moest doen. In reactie daarop zei de plaatsvervangend Inspecteur-Generaal: “Als iemand zegt: nou ik kan leven zonder een ei te eten tot zondag, zou ik het aanraden”.
2.57.
Op 2 augustus 2017 heeft de NVWA in een persbericht laten weten dat de dag erna zou worden begonnen met de publicatie van alle eicodes van eieren met een fipronilgehalte boven MRL maar onder ADI Kind en ARfD. De NVWA gaf daarbij aan dat bij 138 van de 180 bemonsterde bedrijven fipronil in eieren was aangetroffen.
2.58.
Op 3 augustus 2017 hebben twee grote Duitse supermarktketens Nederlandse eieren uit de schappen gehaald. Daarna verwijderden ook Nederlandse supermarkten (een deel van de) eieren uit de winkels.
2.59.
Uit de uitslagen van de bemonsteringen van de 181 bedrijven die op 2 augustus 2017 binnenkwamen werd duidelijk dat bedrijven die in januari 2017 waren behandeld door [VOF I] , in juli-augustus 2017 nog altijd niet-conforme waarden bleken te hebben. Daaruit volgde dat de persistentie van fipronil sterker was dan men op basis van de eerste monsteruitslagen en het mede daarop gebaseerde eerste voorlopige deeladvies van BuRO had vermoed. Op 4 augustus 2017 deed de pluimveevakgroep LTO een oproep aan pluimveehouders om zichzelf te melden als zij zaken hadden gedaan met [VOF I] maar nog niet geblokkeerd waren geweest op basis van de administratie van [VOF I] dan wel na eerdere melding bij het private kwaliteitssysteem IKB, de Duitse controle-instantie KAT, de eierhandel of de NVWA. In de periode tussen 26 juli 2017 en 9 augustus 2017 meldden zich in totaal 50 bedrijven vrijwillig bij de NVWA voor onderzoek op fipronil. De kippen en eieren die fipronil bevatten zijn allemaal geruimd respectievelijk vernietigd. Ook na 2 augustus 2017 zijn nog afvoerverboden opgelegd.
2.60.
Op 11 augustus 2017 heeft BuRO een afsluitende beoordeling gegeven over de risico’s voor de volksgezondheid door fipronil in eieren en leghennen. Die beoordeling is gebaseerd op de eerder beoordeelde uitslagen van eiermonsters. BuRO concludeerde dat de risico’s voor de volksgezondheid voor kinderen vanaf zeven jaar en volwassenen “zeer klein” waren bij normale consumptie. Bij zeer kleine kinderen die relatief veel ei consumeren waarin fipronil zit konden effecten niet helemaal worden uitgesloten. De kans daarop werd zeer klein geacht en zou zich waarschijnlijk beperken tot “vaste klanten” van een besmet bedrijf. De risico’s werden verwaarloosbaar geacht. De consumptie van eieren kwam binnen twee weken weer op het normale niveau te liggen. De export naar Duitsland herstelde zich vooralsnog niet.
Rapport-Sorgdrager

2.61.
Het fipronilincident heeft geleid tot veel vragen over de oorzaken en de afhandeling ervan. De Tweede Kamer is op verschillende momenten geïnformeerd over het fipronilincident. Op verzoek van de toenmalige minister van VWS en de toenmalige staatssecretaris van Economische Zaken heeft een commissie onder leiding van mr. W. Sorgdrager een breed onderzoek verricht naar de oorzaken en de afhandeling van het fipronilincident. Dit heeft geresulteerd een uitvoerige rapportage, die op 25 juni 2018 is verschenen (hierna: het rapport-Sorgdrager of de commissie-Sorgdrager).
2.62.
In het rapport-Sorgdrager wordt een aantal conclusies getrokken met betrekking tot onder meer het functioneren van de pluimveesector en de NVWA. Ten aanzien van de pluimveesector heeft de commissie-Sorgdrager geconcludeerd dat de voedselveiligheid door private partijen in de eiersector onvoldoende is gewaarborgd. De keten is volgens de commissie-Sorgdrager incompleet doordat de levensmiddelenindustrie en de retail ontbreekt. Daardoor is ook het consumentenperspectief onvoldoende vertegenwoordigd. De commissie-Sorgdrager heeft verder geconcludeerd dat in het feitelijk controleren van eieren op residuen en kritische stoffen alle schakels in de keten tekort schieten. De commissie is van mening dat de besturen van de private kwaliteitssystemen hun verantwoordelijkheid voor het verbeteren van de kwaliteit van beide certificaten onvoldoende hebben genomen. Hieruit spreekt volgens de commissie-Sorgdrager een gebrek aan ambitie om een zo groot mogelijke bijdrage te leveren aan het waarborgen van de voedselveiligheid.
2.63.
Ten aanzien van het handelen van de NVWA heeft de commissie-Sorgdrager onder meer geconcludeerd dat een tijdige en integrale beoordeling over de voor- en nadelen voor strafrechtelijke of bestuursrechtelijke handhaving heeft ontbroken, voordat de meldingen aan de IOD werden overgedragen. Daardoor is volgens de commissie onvoldoende gegarandeerd dat alle risico’s die met de overtreding gepaard kunnen gaan in beeld zijn gebracht en daardoor is onvoldoende gewaarborgd dat bij de besluitvorming over adequate vervolgstappen alle expertise die nodig is voor een gedegen risicobeoordeling bijeen wordt gebracht. Verder heeft de commissie-Sorgdrager geconstateerd dat het begrip voedselveiligheid bij de beoordeling van de urgentie van handhaving wordt teruggebracht tot de vraag naar een acuut gevaar voor de volksgezondheid. De commissie is van mening dat voor een adequate inschatting van de gevaren voor de voedselveiligheid niet alleen het acute gevaar, maar ook de consequenties van blootstelling aan mogelijk gecontamineerde producten op middellange termijn moeten worden gewogen. De commissie was verder van oordeel dat het gevaar voor de volksgezondheid het belangrijkste maar niet het enige criterium is voor het beoordelen van de urgentie van handhavend optreden. Volgens de commissie had ook de omvang van de materiële schade die door voortduring van de illegale praktijken kon ontstaan en de gevolgen voor het consumentenvertrouwen nadrukkelijker in de beoordeling moeten worden meegenomen. Verder heeft de NVWA volgens de commissie-Sorgdrager er in onvoldoende mate voor gezorgd dat afzonderlijke meldingen, ook als die betrekking hebben op fraude, in samenhang worden behandeld en intern traceerbaar zijn en nam men ten onrechte genoegen met een voorlopige risicobeoordeling door BuRO die volgens de opsteller gebaseerd was op incomplete informatie binnen de organisatie. Al met al concludeerde de commissie-Sorgdrager dat de NVWA haar taak als controleur op het gebied van voedselveiligheid tot de melding van het FAVV onvoldoende heeft waargemaakt en was de NVWA onvoldoende voorbereid op incidenten op het gebied van voedselveiligheid. Tijdens het incident bleek het interventiebeleid passend en functioneel. De commissie-Sorgdrager heeft tot slot geconcludeerd dat de NVWA bij de ontwikkeling van het risicogestuurd toezicht belangrijke stappen heeft gezet maar dat de totstandkoming te traag verloopt. Daarbij heeft de commissie-Sorgdrager geconcludeerd dat dit laatste mede het gevolg is van de keuzes die de NVWA onder druk van de beperkte capaciteit moet maken.
3

3.1.
LTO c.s. vordert, na eiswijziging:
I te verklaren voor recht dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld jegens pluimveehouders gevestigd in Nederland, althans pluimveehouders gevestigd in Nederland die na dit onrechtmatig handelen een of meer stallen hebben laten behandelen door [VOF I] en vervolgens een afvoerverbod opgelegd hebben gekregen in verband met fipronil dan wel in verband met betrokkenheid van [VOF I] , en/of de individuele eisers, door in of kort na november 2016 althans op of kort na 19 juni 2017 althans op of kort na 7 juli 2017 niet de gehele of gedeeltelijke stillegging van [VOF I] te gelasten althans geen andere tijdige en adequate (handhavings)maatregelen te nemen, en de Staat te veroordelen de schade van de individuele eisers te vergoeden als nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet.

II te verklaren voor recht dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld jegens pluimveehouders gevestigd in Nederland, althans pluimveehouders gevestigd in Nederland die na dit onrechtmatig handelen een of meer stallen hebben laten behandelen door [VOF I] en vervolgens een afvoerverbod opgelegd hebben gekregen in verband met fipronil dan wel betrokkenheid van [VOF I] , althans de individuele eisers, door in of kort na november 2016 althans op of kort na 19 juni 2017 althans op of kort na 7 juli 2017 geen informatie te delen met de pluimveesector naar aanleiding van de aan NVWA aangereikte informatie over het gebruik van fipronil in pluimveestallen door [VOF I] , en de Staat der Nederlanden te veroordelen de schade van de individuele eisers te vergoeden als nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet.

III te verklaren voor recht dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld jegens pluimveehouders gevestigd in Nederland, althans pluimveehouders gevestigd in Nederland voor wie op 1 augustus 2017 geen afvoerverbod gold, door op 1 augustus 2017 in Nieuwsuur consumenten aan te raden tot die zondag geen ei te eten;

IV de Staat te veroordelen tot betaling aan LTO van een bedrag van € 1.028,50 aan buitengerechtelijke incassokosten, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 25 november 2017 tot de dag der algehele voldoening;

V de Staat te veroordelen in de kosten van de procedure.

3.2.
Ter zitting is toegelicht dat de vorderingen I en II door LTO c.s. zijn ingesteld, vordering III alleen door LTO.

3.3.
LTO c.s. legt aan haar vorderingen onder I en II ten grondslag dat de NVWA na de meldingen die zij ontving over het gebruik van fipronil in de pluimveesector actie had moeten ondernemen. Zij had naar aanleiding van de meldingen die zij ontving moeten nagaan of fipronil in ontoelaatbare hoeveelheden in eieren of