Uitspraak ECLI:NL:CBB:2019:492

Deze uitspraak heeft betrekking op het rechtsgebied Bestuursrecht en is gepubliceerd door de Raad voor de Rechtspraak op 11-10-2019. De uitspraak is gedaan door College van Beroep voor het bedrijfsleven op 15-10-2019, deze uitspraak is bekend onder de European Case Law Identifier (ECLI) ECLI:NL:CBB:2019:492, het zaaknummer waarop deze uitspraak betrekking heeft is 18/592 tot en met 18/594, 18/898 tot en met 18/902, 18/904 en 18/905


Bron: Rechtspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

Zaaknummers: 18/592, 18/593, 18/594, 18/897, 18/898, 18/899, 18/900, 18/901, 18/902, 18/904, 18/905.

uitspraak van de meervoudige kamer van 15 oktober 2019 in de zaak tussen

ECLI:NL:CBB:2019:492:DOC
nl

uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

Zaaknummers: 18/592, 18/593, 18/594, 18/897, 18/898, 18/899, 18/900, 18/901, 18/902, 18/904, 18/905.

uitspraak van de meervoudige kamer van 15 oktober 2019 in de zaak tussen

1

2. [appellante 1] Pluimveebedrijven B.V.

3. [appellante 2] Pluimvee B.V.

4. [appellante 3] Pluimvee B.V.

5. Pluimveebedrijf [appellante 4] B.V.

6. Pluimveebedrijf [appellante 5] B.V.

7. VOF [appellante 6]

8. [appellante 7] B.V.

9. Maatschap [appellante 8]

10. Maatschap [appellante 9]

11. [appellante 10] Exploitatiemaatschappij B.V.

1. Het College is zich ervan bewust dat deze uitspraak lang en gedeeltelijk juridisch technisch van aard is en daardoor mogelijk moeilijk leesbaar is, zeker voor niet-juristen. Dit komt onder andere doordat het College verschillende (soorten) besluiten van verweerder moet beoordelen en ingewikkelde juridische onderwerpen aan de orde zijn. In dit hoofdstuk geeft het College vereenvoudigd en op hoofdlijnen een samenvatting van de uitspraak. Het College bespreekt kort de achtergrond van de zaken en vermeldt wat zijn oordeel is over de belangrijkste onderwerpen.
2. Fipronil is een stof waarmee bloedluis kan worden bestreden. Bloedluis zuigt het bloed uit kippen, wat kan leiden tot bloedarmoede, verminderde eiproductie en verhoogde vatbaarheid voor ziekten. In Nederland is fipronil niet toegestaan ter bestrijding van bloedluis in de pluimveesector. In het najaar van 2016 ontving de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) meldingen over het gebruik van fipronil in die sector. Uit onderzoek bleek dat het bedrijf Chickfriend hierbij was betrokken. Dit bedrijf gebruikte onder meer het middel DEGA 16 met fipronil als bestanddeel voor de bestrijding van bloedluis in de stallen van pluimveehouders.
3. De administratie van Chickfriend is in 2017 in beslag genomen. Volgens de NVWA kwamen in deze administratie de pluimveebedrijven voor die hun stallen door Chickfriend hadden laten reinigen met DEGA 16 (lijst van afnemers). Bij zeven bedrijven zijn monsters genomen en daarin is fipronil aangetroffen. Naar aanleiding hiervan heeft verweerder deze bedrijven een verbod opgelegd voor de afvoer van pluimvee, eieren en mest. Omdat verweerder vermoedde dat bij alle bedrijven die in de administratie voorkwamen fipronil was gebruikt, besloot verweerder uit voorzorg om ook deze bedrijven een zelfde verbod op te leggen. Dit verbod is een maatregel die ook wel ‘blokkade’ wordt genoemd. Verweerder blokkeerde ook uit voorzorg de bedrijven, die zelf bij de NVWA hadden gemeld dat Chickfriend hun stallen had gereinigd (zelfmelders). Na al deze besluiten nam verweerder later vervolgbesluiten, waarbij de blokkades geheel of gedeeltelijk werden gehandhaafd. Dit gebeurde nadat de NVWA op alle bedrijven monsters had genomen en daarin fipronil was aangetroffen.
4. Appellanten kregen deze besluiten ook. Zij hebben daartegen bezwaar gemaakt bij verweerder. Verweerder heeft deze bezwaren verworpen. Tegen deze besluiten op bezwaar hebben appellanten beroep ingesteld bij het College. In deze uitspraak beslist het College op deze beroepen.
5. Artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder a en onder c, en artikel 5.12 van de Wet dieren geven verweerder de mogelijkheid om een blokkadebesluit te nemen. Verweerder heeft deze wettelijke bepalingen toegepast. Dat mag alleen als aan de hierin gestelde voorwaarden is voldaan en verweerder in redelijkheid ervoor heeft kunnen kiezen om een blokkade op te leggen. Het College beoordeelt of dat het geval is.
6. Bij deze beoordeling onderscheidt het College twee groepen besluiten. Dit zijn groep A en groep B. Groep A zijn de besluiten waarbij bedrijven uit voorzorg zijn geblokkeerd; dus wegens het vermoeden dat zij fipronil hebben gebruikt omdat zij voorkwamen in de administratie van Chickfriend of omdat het zelfmelders betreft. Groep B zijn alle andere blokkadebesluiten en vervolgbesluiten, die zijn genomen na het nemen van monsters.
7. Het College verklaart de beroepen gegrond en de besluiten op bezwaar worden vernietigd. Hiervoor zijn twee redenen. De eerste reden heeft alleen betrekking op de besluiten uit groep A. Verweerder heeft de lijst met afnemers uit de administratie van Chickfriend niet overgelegd, hoewel het College dit verweerder heeft opgedragen. Hierdoor heeft verweerder zijn vermoeden dat de bedrijven van appellanten door Chickfriend zijn behandeld met DEGA 16 onvoldoende onderbouwd en is sprake van een motiveringsgebrek. Het College laat wel de rechtsgevolgen van de besluiten op bezwaar in stand, onder meer omdat appellanten niet gemotiveerd hebben betwist dat Chickfriend één of meer stallen heeft behandeld met DEGA 16. De tweede reden heeft betrekking op de besluiten uit groep B. Verweerder heeft appellanten niet voorafgaand aan het nemen van deze besluiten gevraagd hun visie naar voren te brengen. Dit is in strijd met de Algemene wet bestuursrecht. Volgens appellanten was die visie van belang om aan verweerder duidelijk te maken welke stallen en bedrijfslocaties niet waren behandeld met fipronil. Omdat er al vrij snel was voorzien in een alternatieve weg om dit kenbaar te maken aan de NVWA laat het College ook op dit punt de rechtsgevolgen van de besluiten op bezwaar in stand.
8. Het College concludeert verder dat aan de voorwaarden voor de toepassing van de hiervoor in 5 genoemde wettelijke bepalingen is voldaan. Dit betekent dat verweerder bevoegd was om de blokkades op te leggen. Dit geldt zowel voor de besluiten uit groep A als voor die uit groep B. In dit verband passeren een aantal geschilpunten de revue. Het College stipt er hier enkele aan. Verweerder heeft terecht gesteld dat fipronil een schadelijke stof is. Verweerder mocht zich wat betreft de besluiten uit groep A hierbij baseren op het voorlopig advies van het Bureau Risicobeoordeling & Onderzoek (BuRo) van de NVWA van 25 juli 2017. Volgens dit advies was sprake van een risico voor de volksgezondheid bij de consumptie van eieren die fipronil bevatten in concentraties die zijn aangetroffen in een aantal door de NVWA bemonsterde eieren. Wat betreft de besluiten uit groep B mocht verweerder uitgaan van het advies van BuRo van 11 augustus 2017, ook al is daarin het risico voor de volksgezondheid bij de consumptie van eieren als beduidend minder ernstig beoordeeld dan in het advies van 25 juli 2017. Verweerder heeft ook terecht gesteld dat appellanten vanwege het gebruik van fipronil Europese voorschriften hebben overtreden, omdat fipronil als bestanddeel van DEGA 16 of een daarmee vergelijkbaar middel een niet toegelaten biocide is.
9. Ten aanzien van de belangenafweging oordeelt het College dat verweerder in redelijkheid het belang van een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid zwaarder heeft kunnen laten wegen dan de belangen van appellanten. Dit geldt zowel voor de besluiten uit groep A als groep B.
10. Het College verwerpt de beroepsgrond van appellanten dat de besluiten onzorgvuldig zijn genomen.
11. Het College oordeelt dat de vermelding in een aantal besluiten dat verweerder dierlijke bijproducten zoals mest, afkomstig van de bedrijven van de betreffende appellanten, aanmerkt als categorie 1-materiaal in de zin van een Europese verordening, van informatieve aard is en daarom geen besluit is als bedoeld in de Algemene wet bestuursrecht. Dit betekent dat het College de beroepsgronden van appellanten die betrekking hebben op deze mededeling, niet beoordeelt.
12. Het College verklaart het beroep van één van appelanten – naast de hiervoor in 7 genoemde redenen – nog om een derde reden gegrond. Verweerder heeft in strijd met de Wet dieren aangenomen dat aan deze appellante per 1 augustus 2017 rechtsgeldig mondeling een blokkade was opgelegd. Deze wet gaat ervan uit dat een blokkade alleen bij een op schrift gesteld besluit mogen worden opgelegd.
13. Tot slot veroordeelt het college verweerder in de proceskosten van appellanten.
appellanten,(gemachtigden: mr. Th. J.H.M. Linssen en mr. J.H.D. Elings),
en

de, verweerder (gemachtigde: mr. B.M. Kleijs).
Inhoud

Samenvatting

Procesverloop

1. Inleiding

2. Feiten

3. Wettelijke grondslag van de primaire en bestreden besluiten

4. Omvang van het geding

4.1 Niet in beoordeling betrokken besluiten

4.2 Het aanmerken van eieren, vlees en mest als categorie I materiaal

4.3 Niet in beoordeling betrokken standpunten van verweerder

4.4 Ingetrokken beroepsgronden

5. Procedurele beroepsgronden

5.1 Ondertekening van de primaire besluiten

6. Inhoudelijke beroepsgronden

6.1 Inleiding

6.2 Artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c, Wet dieren

6.3 Artikel 5.12 Wet dieren

6.4 Artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder a, Wet dieren

6.5 Overkoepelende conclusie bevoegdheid verweerder

6.6 Voorbereiding maatregelen

6.7 Evenredigheid maatregelen

6.8 Overige beroepsgronden

7. Conclusie

8. Proceskosten

Beslissing

Bijlage

Verordeningen

Richtlijnen

Nationale regelgeving

Samenvatting

Procesverloop

Bij afzonderlijke besluiten, genomen op verschillende data eind juli en begin augustus 2017, heeft verweerder aan appellanten als bestuurlijke maatregel een verbod opgelegd om pluimvee en de dierlijke (bij)producten afkomstig daarvan (zoals eieren en mest) af te voeren, in de handel te brengen en buiten Nederland te voeren (primaire besluiten I). Verweerder is hiertoe overgegaan wegens het vermoeden dat op de bedrijven van appellanten de schadelijk geachte stof fipronil is toegepast, dan wel uit op het bedrijf genomen monsters is gebleken dat deze stof is toegepast.

Bij nadien, op verschillende data in augustus 2017 genomen, afzonderlijke besluiten heeft verweerder ten aanzien van ieder van appellanten besloten om deze maatregel te handhaven, omdat uit analyse van op hun bedrijven genomen monsters is gebleken dat dierlijke producten een te hoog gehalte aan fipronil bevatten (primaire besluiten II). Daarbij heeft verweerder één uitzondering op het verbod toegestaan, namelijk voor de situatie waarin appellanten voor de afvoer toestemming hebben verkregen van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). In enkele besluiten is tevens vermeld dat uitzonderingen gelden voor onderscheidenlijk de afvoer van kadavers van pluimvee naar een aangewezen verwerkingsbedrijf en de afvoer van monsters naar een laboratorium voor onderzoek naar de aanwezigheid van fipronil.

Vervolgens heeft verweerder bij eveneens op verschillende data in augustus 2017 genomen afzonderlijke besluiten ten aanzien van een aantal appellanten een nadere toelichting gegeven op de hun betreffende primaire besluiten II, die bestuurlijke maatregelen aangevuld en daarbij meegedeeld dat op het verbod twee uitzonderingen gelden, namelijk voor de afvoer van kadavers van pluimvee naar een aangewezen verwerkingsbedrijf en de afvoer van monsters naar een laboratorium voor onderzoek naar de aanwezigheid van fipronil (primaire besluiten III).

Daarna heeft verweerder in augustus en september 2017 ten aanzien van enkele appellanten bij afzonderlijke besluiten besloten tot gedeeltelijke opheffing van vorengenoemde maatregel, te weten voor eieren met een nader genoemd kipnummer en afkomstig uit een nader genoemde stal van het betreffende bedrijf (primaire besluiten IV).

Bij afzonderlijke besluiten, op verschillende data in maart en april 2018 genomen (de bestreden besluiten), heeft verweerder de bezwaren van ieder van appellanten gericht tegen de ten aanzien van hen genomen primaire besluiten I, II, III en IV ongegrond verklaard.

Appellanten hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het College heeft schriftelijke vragen gesteld aan verweerder. Hierop heeft verweerder geantwoord.

Ten aanzien van (gedeelten van) een aantal stukken die verweerder verplicht is over te leggen heeft hij meegedeeld dat uitsluitend het College daarvan kennis zal mogen nemen. Bij beslissing van 29 mei 2019 heeft het College de gevraagde beperking van de kennisneming niet gerechtvaardigd geacht en verweerder verzocht de stukken uiterlijk tien dagen voor de zitting aan het College en aan appellant toe te sturen.

Appellanten en verweerder hebben aanvullende stukken toegezonden.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 en 5 juni 2019.

Een aantal appellanten is ter zitting verschenen. Appellanten hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.

Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder zijn verder verschenen [naam 1] , [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] .

1

1.1
Er zijn bij het College door zes verschillende (groepen van) gemachtigden namens in totaal 117 pluimveebedrijven evenzoveel beroepschriften ingediend tegen besluiten die verweerder heeft genomen op de door deze bedrijven ingediende bezwaarschriften tegen bestuurlijke maatregelen die verweerder hun had opgelegd, naar aanleiding van de constatering van de aanwezigheid van de door verweerder schadelijk geachte stof fipronil in eieren in de zomer van 2017 (fipronil-incident). Op 4 en 5 juni 2019 heeft het College al deze beroepen tegelijkertijd ter zitting behandeld. Het College doet per door één en dezelfde (groep van) gemachtigde(n) vertegenwoordigde pluimveebedrijven uitspraak op deze beroepen. Er worden dus in totaal zes uitspraken gedaan. In de onderhavige uitspraak wordt beslist op de elf beroepen die namens appellanten door hun gemachtigden zijn ingediend. Ter zitting hebben de gemachtigden van alle 117 pluimveebedrijven aangegeven dat zij over en weer hun beroepsgronden overnemen voor zover deze een algemene strekking hebben en dat dit niet geldt voor de beroepsgronden die specifiek betrekking hebben op bepaalde, met name genoemde, pluimveebedrijven of een groep van met name genoemde bedrijven. Het College bespreekt de gemeenschappelijke beroepsgronden in elk van de zes uitspraken daarom op dezelfde wijze. Hierbij wordt onderscheid gemaakt in procedurele beroepsgronden en inhoudelijke beroepsgronden. Daarnaast worden, indien dit aan de orde is, per uitspraak de specifiek op een bepaald bedrijf of een bepaalde groep van bedrijven betrekking hebbende beroepsgronden besproken.
1.2
De opbouw en inhoud van deze uitspraak is in de hiervoor opgenomen inhoudsopgave al kort weergegeven. In hoofdlijnen ziet die er als volgt uit. Na een korte beschrijving van de voorgeschiedenis van het fipronil-incident volgt een beschrijving van de wettelijke grondslag van de primaire en de bestreden besluiten. Daarna zal het College een aantal kwesties ten aanzien van de omvang van het geding aan de orde stellen. Dat wil zeggen dat het College zal vaststellen en beoordelen welke aspecten van de onderhavige zaken niet (meer) in deze rechterlijke beoordeling aan de orde moeten of kunnen komen. Vervolgens zal het College de procedurele en inhoudelijke beroepsgronden bespreken. De uitspraak zal worden afgesloten met een conclusie en een beslissing over de proceskosten. Alle relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
2

2.1
Naast de gedingstukken en het verhandelde ter zitting, gaat het College voor de weergave van de voorgeschiedenis van het fipronil-incident en de vaststelling van de overige feiten uit van de reconstructie van de feitelijke gebeurtenissen, zoals uitvoerig is beschreven in hoofdstuk 4 van het openbare en bij appellanten bekende rapport ‘Onderzoek fipronil in eieren’ van de Commissie onderzoek fipronil in eieren uit juni 2018 (rapport Sorgdrager, naar de voorzitter van de commissie mr. W. Sorgdrager). Ter zitting hebben appellanten weliswaar in het algemeen gesteld dat niet zonder meer kan worden uitgegaan van de juistheid van deze reconstructie, maar zij hebben dit niet concreet in relatie tot hun beroepsgronden onderbouwd. Het College ziet dan ook geen reden om genoemde reconstructie in het algemeen terzijde te schuiven. Zo nodig zal het College bij de beoordeling van de beroepsgronden, gelet op hetgeen partijen daarbij hebben gesteld en aangevoerd, nader ingaan op de betekenis van de reconstructie voor de vaststelling van de daarbij relevante feiten.
De aanloop (november 2016 – juli 2017)

2.2.1
Bloedluis is een mijt die het bloed uit kippen zuigt, wat kan leiden tot bloedarmoede, verminderde eiproductie en verhoogde vatbaarheid voor ziektes. De mijten nestelen zich vooral op de kippen zelf en in de kieren van stallen.
2.2.2
Fipronil is een insecticide, dat wordt gebruikt in middelen tegen mijten, vlooien en luizen. Fipronil is in Nederland toegelaten in bepaalde gewasbeschermingsmiddelen, biociden en diergeneesmiddelen.
2.2.3
Chickfriend en Chickclean waren pluimveeservicebedrijven die zich richtten op het ontsmetten en reinigen van stallen. Voor het reinigen van de stallen gebruikten deze bedrijven onder meer het middel DEGA-16. Dit middel werd door middel van vernevelingsapparatuur in stallen gespoten. Aan DEGA-16 was fipronil toegevoegd. Soortgelijke middelen werden ook onder andere namen dan DEGA-16 gebruikt.
2.2.4
De Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA) bewaakt als toezichthouder onder meer de veiligheid van voedsel en consumentenproducten, de gezondheid van dieren en planten en het dierenwelzijn. In het vierde kwartaal van 2016 en begin 2017 komen er bij de NVWA vanuit meerdere kanten meldingen binnen over het gebruik van fipronil bij de bestrijding van bloedluis in de pluimveesector. Bij enkele meldingen worden in dit verband ook de bedrijven Chickfriend en Chickclean (hierna gezamenlijk: Chickfriend) genoemd.
2.2.5
Op 24 april 2017 werd het besluit genomen tot het instellen van strafrechtelijk onderzoek naar het gebruik van fipronil ter bestrijding van bloedluis in de pluimveesector door Chickfriend
2.2.6
Op 19 juni 2017 ontving de NVWA een informeel signaal van het Belgische Federaal Agentschap voor de veiligheid van de voedselketen (FAVV) over het aantreffen van fipronil in eieren bij een Belgisch bedrijf. Uit de administratie bleek de mogelijke betrokkenheid van onder meer Chickfriend.
2.2.7
Op 7 juli 2017 vond een inspectie plaats bij Chickfriend door twee inspecteurs van de NVWA. Hierbij kregen de inspecteurs te horen dat de eigenaren van Chickfriend van het bedrijf uit België een aansprakelijkheidsstelling hadden ontvangen. Op dat moment besloten de inspecteurs als buitengewoon opsporingsambtenaar verder te gaan en de aanwezige voorraad te onderzoeken. Daarbij werd geen fipronil of DEGA-16 aangetroffen, maar wel twee ton aan biociden die niet in Nederland waren toegelaten. Gezien deze bevindingen besloten de opsporingsambtenaren een strafrechtelijk onderzoek te starten. In dat kader namen zij een deel van de administratie van Chickfriend in beslag. Ook namen zij enkele monsters. Op de dagen daarna werden bij nadere onderzoeken bij Chickfriend nog meer monsters genomen. Na analyse hiervan werden resten van fipronil aangetroffen.
2.2.8
Op 19 juli 2017 heeft de NVWA monsters afgenomen van eieren van zeven pluimveebedrijven die blijkens de administratie van Chickfriend het meest recent door Chickfriend waren behandeld. Op 21 juli 2017 ontving de NVWA de uitslagen van deze bemonsteringen.
De blokkadebesluiten

2.3.
Vanwege het feit dat in de monsters van vorengenoemde zeven bedrijven fipronil werd geconstateerd, heeft verweerder op 22 juli 2017 bij deze bedrijven een verbod opgelegd om pluimvee en de dierlijke producten afkomstig daarvan (zoals eieren en mest) af te voeren, in de handel te brengen en buiten Nederland te voeren. Hiertoe behoort ook één van de appellanten. Het betreffende besluit maakt deel uit van de primaire besluiten I. Genoemd verbod (hierna: het verbod) wordt ook wel ‘blokkade’ genoemd. Enkele dagen later heeft verweerder het verbod opgelegd aan circa 180 bedrijven die, aldus verweerder, volgens de administratie van Chickfriend door dit bedrijf in 2017 waren behandeld tegen bloedluis. Dit is gebeurd zonder dat bij deze bedrijven eerst monsters zijn genomen. Tot deze categorie besluiten horen de ten aanzien van de andere appellanten genomen primaire besluiten I. In deze besluiten heeft verweerder aangekondigd dat inspecteurs van de NVWA binnen enkele dagen monsters op het betreffende bedrijf komen nemen om te controleren of de stof fipronil aanwezig is.
Voorlopig advies BuRo van 25 juli 2017

2.4
Op 25 juli 2017 bracht het Bureau Risicobeoordeling & onderzoek van de NVWA (BuRo) aan de Inspecteur-generaal van de NVWA een voorlopig advies uit over de volksgezondheidsrisico’s van de consumptie van eieren die fipronil bevatten (voorlopig advies van BuRo van 25 juli 2017). Dit eerste advies van BuRo in verband met het fipronil-incident is gebaseerd op opinies en een review van de European Food Safety Authority (EFSA) en de resultaten van de bij de hiervoor in 2.2.8 genoemde pluimveebedrijven genomen monsters van eieren. In het advies concludeert BuRo dat sprake is van een risico voor de volksgezondheid van de consumptie van eieren die fipronil bevatten in concentraties die zijn aangetroffen in een aantal door de NVWA bemonsterde eieren. De door de EFSA afgeleide aanvaardbare dagelijkse inname (ADI) kan worden overschreden door kinderen die dagelijks een ei eten en het is ook niet uitgesloten dat de ADI voor volwassenen wordt overschreden door ei-consumptie.
Publiekswaarschuwing en Recall

2.5
Op 31 juli 2017 bracht de NVWA een persbericht uit, waarin consumenten werd geadviseerd om de eieren van één producent, waarvan de code werd aangegeven, weg te gooien, dit waren de eieren die boven de Acute Referentie Dosis (ARfD) uitkwamen. Voor zover nog aanwezig in de schappen werden ze daar teruggehaald. Daarnaast gaf het persbericht de codes van de eieren waarbij de ADI-norm voor kinderen werd overschreden. Ouders van kinderen werd aangeraden ‘om voorlopig hun kind uit voorzorg geen eieren met deze ei-codes te laten eten’. Aangekondigd werd dat in de loop van de week meer uitslagen bekend zouden worden en dat aan de hand daarvan de lijst met eicodes op de website van de NVWA zou worden aangepast.
Advies BuRo van 11 augustus 2017

2.6
Op 11 augustus 2017 verscheen het door BuRo voor de Inspecteur-Generaal van de NVWA opgestelde “Advies over de risico’s voor de volksgezondheid door fipronil in eieren en leghennen. Deel 1: de risico’s van fipronil in eieren en eiproducten”. In dit advies geeft BuRo antwoord op de volgende twee vragen: Is er een risico voor de volksgezondheid door de consumptie van eieren die fipronil bevatten (vraag 1) en is er een risico voor de volksgezondheid door de consumptie van eiproducten waarin fipronil bevattende eieren zijn verwerkt (vraag 2). Met betrekking tot vraag 1 concludeert BuRo samengevat dat de risico’s van fipronil voor de volksgezondheid voor kinderen vanaf zeven jaar en volwassenen ‘zeer klein’ waren bij normale consumptie zoals het Voedingscentrum die adviseerde. Bij zeer kleine kinderen die relatief veel eieren consumeren waarin fipronil zit, konden, aldus BuRo, effecten niet helemaal worden uitgesloten. De kans daarop is zeer klein, en beperkt zich waarschijnlijk tot de ‘vaste klanten’ van een besmet bedrijf. Met betrekking tot vraag 2 luidt de conclusie samengevat dat de risico’s voor de volksgezondheid door de consumptie van eiproducten waarin met fipronil besmette eieren waren verwerkt (de ‘verwerkte producten’) ‘verwaarloosbaar’ zijn.
Vervolgbesluiten

2.7
Nadat verweerder de primaire besluiten I had genomen, heeft verweerder meerdere vervolgbesluiten ten aanzien van appellanten genomen,. Deze vervolgbesluiten zijn hiervoor onder het kopje ‘procesverloop’ vermeld onder de aanduiding primaire besluiten II, III en IV. Bij de primaire besluiten II heeft verweerder ten aanzien van ieder van appellanten besloten om het bij de primaire besluiten I opgelegde afvoerverbod te handhaven, omdat uit analyse van de op de bedrijven van appellanten genomen monsters is gebleken dat dierlijke producten een te hoog gehalte aan fipronil bevatten. Daarbij heeft verweerder één of meerdere uitzonderingen op het afvoerverbod toegestaan. Vervolgens heeft verweerder bij de primaire besluiten III ten aanzien van een aantal appellanten een nadere toelichting gegeven op de hun betreffende primaire besluiten II, de bestuurlijke maatregelen aangevuld en daarbij meegedeeld dat op het verbod twee uitzonderingen gelden. Tot slot heeft verweerder bij de primaire besluiten IV ten aanzien van enkele appellanten besloten tot de daarbij nader bepaalde gedeeltelijke opheffing van het afvoerverbod.
De bestreden besluiten en de vervolgprocedure

2.8
Appellanten hebben bezwaar gemaakt tegen de hun betreffende primaire besluiten I, II, III en IV. Op 20 december 2017 heeft daarover een hoorzitting plaatsgevonden.
2.9
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van appellanten gericht tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
2.10
Appellanten hebben beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten. Verweerder heeft vervolgens een verweerschrift ingediend.
2.11
Bij brief van 18 april 2019 heeft het College verweerder verzocht om nader toe te lichten hoe de verschillende in de primaire en bestreden besluiten genoemde wettelijke grondslagen zich tot elkaar verhouden. Voorts heeft het College verweerder verzocht om te verduidelijken hoe de in deze besluiten behandelde Europeesrechtelijke thema’s zich precies verhouden tot de in de vorengenoemde wettelijke voorschriften neergelegde vereisten voor het gebruik maken van de daarin neergelegde bevoegdheid tot het nemen van de daarin bedoelde maatregelen.
2.12
Bij brief van 15 mei 2019 heeft verweerder geantwoord op de door het College gestelde schriftelijke vragen.
3

3.1
De primaire besluiten I, waarbij verweerder de bedrijven van appellanten heeft geblokkeerd, kunnen worden onderverdeeld in drie verschillende groepen, die hierna zullen worden aangeduid als primaire besluiten Ia, Ib en Ic en nader zullen worden omschreven. Deze onderverdeling zal hierna worden aangehouden voor zover dit van belang is voor de beoordeling van de bestreden besluiten.
Primaire besluiten Ia:

De eerste groep betreft de primaire besluiten waarbij verweerder aan de betreffende appellanten het verbod heeft opgelegd om pluimvee en de dierlijke producten afkomstig daarvan (zoals eieren en mest) af te voeren, in de handel te brengen en buiten Nederland te voeren wegens het vermoeden dat bij werkzaamheden van Chickfriend op hun bedrijven de stof fipronil is toegepast. Verweerder heeft dat vermoeden gebaseerd op gegevens uit de administratie van Chickfriend. Volgens verweerder is deze maatregel nodig ter voorkoming van risico’s voor de volksgezondheid en de voedselveiligheid als dierlijke producten met de schadelijke stof fipronil worden geconsumeerd. Uit de tekst van de besluiten blijkt dat deze zijn gebaseerd op artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet dieren. Ten aanzien van één appellant is daaraan artikel 5.12 van de Wet dieren toegevoegd.
Primaire besluiten Ib:

De tweede groep betreft de primaire besluiten waarbij verweerder heeft besloten om het bij de primaire besluiten Ia opgelegde verbod te handhaven, omdat uit analyse van de na de primaire besluiten Ia op het bedrijf van de betreffende appellanten afgenomen monsters is gebleken dat de eieren een te hoge concentratie aan fipronil bevatten. Daarbij heeft verweerder één of meer hier verder niet van belang zijnde uitzonderingen toegestaan. Uit de tekst van de besluiten blijkt dat deze zijn gebaseerd op artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet dieren. In het besluit ten aanzien van een enkele appellant is daaraan artikel 5.12 van de Wet dieren toegevoegd.
Primaire besluiten Ic:

De derde groep betreft de primaire besluiten waarbij ten aanzien van enkele appellanten dezelfde maatregel is opgelegd als bij de primaire besluiten Ia, maar waarbij de betreffende bedrijven niet op basis van de administratie van Chickfriend in beeld zijn gekomen, maar zij zelf bij de NVWA hebben gemeld dat zij zaken hebben gedaan met Chickfriend (zelfmelders). Deze besluiten zijn (evenals de primaire besluiten Ia) genomen, zonder dat eerst monsters zijn genomen bij deze bedrijven. Uit de tekst van de besluiten blijkt dat deze zijn gebaseerd op artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet dieren.
3.2
Bij de primaire besluiten II heeft verweerder besloten om de eerder opgelegde blokkades te handhaven, omdat uit de analyse van de op de bedrijven van appellanten genomen monsters is gebleken dat de eieren een te hoog gehalte aan fipronil bevatten. Omdat uit de monsters is gebleken dat de dieren de schadelijke stof fipronil hebben opgenomen is er volgens verweerder een noodzaak om het afvoerverbod op het bedrijf te handhaven en om te voorkomen dat dierlijke (bij)producten met een te hoog gehalte fipronil in de voedselketen terecht komen en dat verontreinigde mest voor landbouwdoeleinden wordt gebruikt. Voorts vermelden de primaire besluiten II dat de dierlijke (bij)producten afkomstig van het bedrijf worden aangemerkt als categorie 1- materiaal, voor zover zij residuen bevatten van fipronil en voor zover deze residuen de MRL overschrijden die is vastgesteld voor deze dierlijke (bij)producten. In de primaire besluiten II zijn één of meer uitzonderingen op het afvoerverbod toegestaan, die hier verder niet van belang zijn. Uit de tekst van de besluiten blijkt dat deze zijn gebaseerd op artikel 5:10, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 5.12 van de Wet dieren.
3.3
Bij primaire besluiten III heeft verweerder ten aanzien van een aantal appellanten een nadere toelichting gegeven op de hun betreffende primaire besluiten II, de bestuurlijke maatregelen aangevuld en daarbij meegedeeld dat op het verbod hier verder niet van belang zijnde uitzonderingen gelden. Uit de tekst van de besluiten blijkt dat deze zijn gebaseerd op artikel 5:10, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 5.12 van de Wet dieren.
3.4
Bij de primaire besluiten IV heeft verweerder ten aanzien van enkele appellanten besloten tot gedeeltelijke opheffing van het afvoerverbod.
3.5
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van appellanten gericht tegen de hun betreffende primaire besluiten Ia tot en met Ic, II, III en IV ongegrond verklaard. Verweerder heeft daarin vermeld dat de bij die besluiten opgelegde maatregelen zijn gebaseerd op artikel 5:10, eerste lid, aanhef en onder a, artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 5.12 van de Wet dieren.
3.6
Bij brief van 15 mei 2019 heeft verweerder geantwoord op de door het College gestelde schriftelijke vragen over de wettelijke grondslag van de bestreden besluiten. In deze brief staat, voor zover van belang, het volgende:

“A. Bevoegdheid om een bestuurlijke maatregel op te leggen in de situatie waarin dieren gevaar lopen een schadelijke stof binnen te krijgen.

1. Vanwege het zeer sterke vermoeden dat het bedrijf Chickfriend fipronil als bloedluisbestrijder toepaste, heb ik op 19 en 20 juli 2017 bij negen, recent door Chickfriend behandelde bedrijven monsters genomen van de eieren die op de bedrijven aanwezig waren. Bij zeven bedrijven bevatten de monsters de stof fipronil, in de mate waarin de Maximum Residu Level (MRL) voor fipronil werd overschreden. Daarnaast gold voor de monsters van 4 bedrijven dat de aangetroffen hoeveelheid fipronil de Acceptable Daily Intake (ADI) overschreed.
Onduidelijk was nog in welke concentraties en via welke toepassingsvorm het bedrijf Chickfriend fipronil als bloedluisbestrijder toepaste. Ik wist dus niet aan welke concentraties fipronil de dieren waren blootgesteld.

Wel was bekend dat fipronil niet als farmaceutische stof aan voedselproducerende dieren mocht worden toegediend. Verder was bekend dat er geen biocide was toegelaten op de Nederlandse markt voor de bestrijding van bloedluis bij pluimvee. Daarnaast was bekend dat fipronil schadelijk is voor het milieu. De stof fipronil is giftig voor ongewervelde water- en bodemdieren, ook bij zeer lage concentraties. Het is dus van belang te zorgen dat er geen fipronil via verontreinigde kippenmest in het milieu terechtkomt.

Op 25 juli 2017 kwam een eerste advies van BuRo beschikbaar over de risico’s van fipronil. Uit dit advies bleek dat de stof fipronil zeer giftig kan zijn voor dieren en dat de stof ook toxisch is voor mensen. Hiermee werd duidelijk dat er ook sprake was van een risico voor de volksgezondheid.

Op 25 juli 2017 kreeg de Nederlandse Voedsel- en warenautoriteit de beschikking over het adressenbestand van de bedrijven die tussen 1 januari en 30 april 2017 door Chickfriend behandeld waren. Gelet op de omvang van dit adressenbestand (circa 180 bedrijven), werd duidelijk dat de risico’s voor de volksgezondheid toenamen.

Bovengenoemde omstandigheden waren voor mij aanleiding om op 26 juli 2017 aan alle bedrijven genoemd in het hiervoor genoemde adressenbestand afvoerverboden op te leggen wegens het ernstige vermoeden dat de dieren en dierlijke producten van deze bedrijven waren blootgesteld aan een onbekende concentratie schadelijke stof fipronil (…)

B. Bevoegdheid om een bestuurlijke maatregel op te leggen in de situatie waarin (wordt vermoed dat) ten aanzien van een dier, dierlijk product of bedrijf niet wordt voldaan aan de regelgeving van de Wet dieren.

2. Naast het vermoeden dat de dieren en dierlijke producten blootgesteld waren aan een schadelijke stof had ik ook het vermoeden dat ten aanzien van deze dieren en dierlijke producten niet was voldaan aan het bepaalde bij of krachtens de Wet dieren. Dat wil zeggen, er was sprake van verschillende overtredingen van voorschriften gesteld bij of krachtens de Wet dieren.
Zoals ik in de bestreden besluiten heb aangegeven is fipronil als onderdeel van DEGA 16, dan wel Menthoboast een biocide of diergeneesmiddel. Voor het gebruik van deze stof als biocide voor de toepassing bloedluisbestrijder bij pluimvee is geen toestemming verleend door middel van een handelsvergunning voor het in de handel brengen van een biocide. Ook is er geen handelsvergunning verleend voor fipronil als diergeneesmiddel voor de bestrijding van bloedluis.

Door de stof te laten gebruiken op hun bedrijven hebben appellanten artikel 4, eerste lid, in samenhang met bijlage I, deel A, onder II, punt 3 onder a, van Verordening (EG) nr. 852/2004 overtreden.

Op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren is het verboden in strijd te handelen met de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.

Op grond van artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de (ministeriële) regeling dierlijke producten zijn voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet:(…)c. de artikelen 3 en 4, eerste, tweede, en derde lid, 5, eerste lid, tweede lid, laatste alinea, en vierde lid, 6, tweede lid, laatste alinea, en derde lid van Verordening (EG) nr. 852/2004.
Een overtreding van artikel 4, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 852/2004 betekent dus dat niet is voldaan aan het gestelde bij of krachtens de Wet dieren.

Vanwege het bovenstaande heb ik de primaire besluiten tevens gebaseerd op artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet dieren.

Voor de volledigheid wens ik op te merken dat naast de reeds genoemde overtredingen in de besluiten ook sprake was van de volgende overtredingen of een sterk vermoeden daarvan:

Artikel 2.9 van het Besluit houders van dierenOnverminderd het bepaalde bij of krachtens artikel 2.19, derde lid, van de wet, worden geen stoffen aan een dier toegediend, behalve stoffen voor therapeutische of profylactische doeleinden, dan wel zoötechnische behandeling als bedoeld in artikel 1, tweede lid, onderdeel c, van richtlijn 96/22/EG van de Raad van 29 april 1996 betreffende het verbod op gebruik, in de veehouderij, van bepaalde stoffen met hormonale werking en van bepaalde stoffen met thyreostatische werking alsmede van ß-agonisten en tot intrekking van de richtlijnen 81/602/EEG, 88/146/EEG (PbEG 1996, L 125), tenzij uit wetenschappelijke studies naar het welzijn van dieren of uit ervaring is gebleken dat de stof niet schadelijk is voor de gezondheid of het welzijn van het dier.
Artikel 2.8, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet dieren. Het is verboden b. diergeneesmiddelen waarvoor geen vergunning als bedoeld in artikel 2.19, eerste lid is verstrekt, bij dieren toe te passen.
Artikel 16 Verordening 470/20091. Alleen farmacologisch werkzame stoffen die conform artikel 14, lid 2, onder a), b) of c), worden ingedeeld, mogen binnen de Gemeenschap aan voedselproducerende dieren worden toegediend, op voorwaarde dat dit in overeenstemming met richtlijn 2001/82/EG geschiedt.
Dit zijn de stoffen die staan vermeld in de Verordening 37/2010. Fipronil wordt niet genoemd, dus mag niet worden toegediend. Dit artikel is in de Nederlandse wetgeving uitgewerkt via artikel 2.12 aanhef en onder a Besluit diergeneesmiddelen. In Nederland worden geen vergunningen verleend voor diergeneesmiddelen met fipronil voor voedselproducerende dieren. Wie voor voedselproducerende dieren een diergeneesmiddel toepast met fipronil begaat een overtreding van artikel 2.8 Wet dieren (toepassen van een diergeneesmiddel waarvoor geen vergunning is verleend).

3.Artikel 5.12, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de wet dieren

Artikel 5.10 van de Wet dieren ziet alleen op maatregel met betrekking tot dieren en dierlijke producten. De bevoegdheid om ten aanzien van bedrijven, inrichtingen of locaties (ongeacht of daar dieren of dierlijke producten aanwezig zijn) maatregelen te nemen, vloeit voort uit artikel 5.12 van de Wet dieren.
Op grond van dit voorschrift ben ik bevoegd maatregelen te treffen met betrekking tot bedrijven, inrichtingen en locaties die de gezondheid van mens of dier in gevaar kunnen brengen en: a. ten aanzien waarvan niet is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens een EU-verordening, EU-besluit of deze wet of ten aanzien waarvan dit wordt vermoed; b. waar dieren of producten aanwezig zijn of zijn geweest ten aanzien waarvan niet is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens een EU-verordening, EU-besluit of deze wet of ten aanzien waarvan dit wordt vermoed.

Ik heb al aangegeven dat de pluimveehouders de niet toegestane schadelijke stof fipronil gebruikten ter bestrijding van bloedluis in de stal en op de dieren. In het adressenbestand van Chickfriend dat gebruikt werd om bedrijven te traceren waar fipronil werd gebruikt, bleken ook bedrijven te staan waarvan enkel de lege stallen behandeld waren door Chickfriend met fipronil. Bekend was dat fipronil een moeilijk te verwijderen stof is en dat bij plaatsing van kippen in een met fipronil behandelde stal, deze kippen ook besmet konden raken met fipronil. Fipronil is schadelijk voor de gezondheid van de mens als het in te hoge concentraties aanwezig in dierlijke producten als eieren en vlees wordt geconsumeerd. Aanwezig in een dierlijk product als mest is fipronil bovendien schadelijk voor in het milieu levende ongewervelde water- en bodemdieren.

Dit maakt dat de bedrijven, locaties en inrichtingen van appellanten gezien moeten worden als:

“bedrijven die de gezondheid van de mens of dier in gevaar kunnen brengen”

Ten aanzien van deze bedrijven kan een maatregel opgelegd worden indien niet is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens een EU-verordening. Dat niet is voldaan aan het bepaalde bij een EU-verordening (Verordening (EG) 852/2004) en de Wet dieren heb ik hierboven al aangegeven. Dit geldt ook voor Richtlijn 96/23/EG in combinatie met Verordening (EG) 396/2005.

Ik heb daarom de primaire en bestreden besluiten mede gebaseerd op artikel 5.12, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wet dieren.”

3.7
Het College zal in hoofdstuk 6 elk van de door verweerder genoemde wettelijke grondslagen bespreken en beoordelen of verweerder deze terecht heeft gebruikt voor de opgelegde maatregelen.
4

4.1
Niet in beoordeling betrokken besluiten

4.1.1
Appellanten hebben in het aanvullend beroepschrift van 17 mei 2019 gewezen op een aantal daarbij overgelegde besluiten van verweerder die betrekking hebben op de (gedeeltelijke) opheffing van de blokkade van de bedrijven van de betreffende appellanten (opheffingsbesluiten). Uit de thans bestreden besluiten blijkt niet dat daarbij tevens is beslist op door appellanten eventueel ingediende bezwaarschriften tegen deze opheffingsbesluiten (niet zijnde de primaire besluiten IV). Dit betekent dat deze opheffingsbesluiten geen onderwerp van deze beroepsprocedures zijn. Het College komt dus niet toe aan de beoordeling van die besluiten.
4.2
Het aanmerken van eieren, vlees en mest als categorie I materiaal

4.2.1
Het College stelt vast dat in een aantal primaire besluiten is vermeld dat verweerder de dierlijke bijproducten, afkomstig van de bedrijven van de betreffende appellanten aanmerkt als categorie 1-materiaal in de zin van artikel 8, aanhef en onder d, van Verordening (EG) nr. 1069/2009, voor zover deze bijproducten residuen bevatten van fipronil en voor zover deze residuen de MRL overschrijden die is vastgesteld voor deze bijproducten. In dit verband heeft verweerder de desbetreffende appellanten gewezen op de wettelijke verplichtingen. Voorts is opgemerkt dat, zolang niet is aangetoond dat er geen fipronil in de mest van het pluimvee aanwezig is, de mest van pluimvee op het bedrijf wordt aangemerkt als categorie 1-materiaal en dat deze mest moet worden afgevoerd naar het verwerkingsbedrijf BMC Moerdijk. In de bestreden besluiten is opnieuw overwogen dat vlees, eieren en mest moeten worden beschouwd als categorie 1-materiaal in de zin van vorengenoemde wettelijke bepaling en is nader gemotiveerd waarom dit het geval is.
4.2.2
Appellanten stellen dat mest, vlees en eieren van hun bedrijven door verweerder ten onrechte als categorie 1-materiaal zijn aangemerkt. Appellanten voeren daartoe aan dat slechts sprake kan zijn van categorie 1- materiaal, voor zover de dieren of dierlijke producten (niet zijnde mest) in de handel zijn gebracht als levensmiddel of diervoer, waarbij de MRL-waarde is overschreden. Daarvan is echter geen sprake. Volgens appellanten hadden de producten niet vernietigd hoeven te worden, maar hadden zij met een ander doel op de markt gebracht kunnen worden. Dit wordt ook toegestaan door de Europese regels. Ter zitting hebben appellanten onder meer gewezen op de mogelijkheid om de producten in afgeleide producten zoals verf te verwerken. Voor wat betreft mest voeren appellanten aan dat er ten tijde hier in geding geen MRL-norm was vastgesteld die valt te herleiden tot een formele wettelijke grondslag, zodat mest reeds hierom niet kon worden aangemerkt als categorie 1-materiaal.
4.2.3
Het College ziet zich ambtshalve gesteld voor de vraag of de hiervoor in 4.2.1 genoemde mededeling van verweerder dat pluimveevlees, eieren en mest, afkomstig van de bedrijven van appellanten, moeten worden beschouwd als categorie 1-materiaal in de zin van artikel 8 van Verordening (EG) nr. 1069/2009 een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb waartegen op grond van die wet bezwaar kon worden gemaakt.
4.2.4
In artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat in die wet onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Een rechtshandeling is een handeling gericht op rechtsgevolg, dat wil zeggen op het vaststellen, wijzigen of opheffen van een rechtsverhouding.
4.2.5
Het College overweegt dat artikel 8, aanhef en onder d, van Verordening (EG) nr. 1069/2009 dwingend voorschrijft dat dierlijke bijproducten worden aangemerkt als categorie 1-materiaal voor zover die residuen bevatten van andere in het milieu aanwezige stoffen en contaminanten die zijn opgenomen in groep B, punt 3, van bijlage I bij Richtlijn 96/23/EG, als deze residuen het toegestane niveau overschrijden dat bij communautaire of, bij gebrek hieraan, nationale wetgeving is vastgesteld. Op grond van Verordening (EG) nr. 1069/2009 en de bij of krachtens de Wet dieren gestelde regels is aan verweerder geen zelfstandige bevoegdheid toegekend om dierlijke bijproducten al dan niet aan te merken als categorie 1-materiaal en enkel op grond daarvan voor te schrijven op welke wijze de betreffende producten mogen worden gebruikt en verwerkt. Wanneer ingevolge artikel 8, aanhef en onder d, van Verordening (EG) nr. 1069/2009 sprake is van categorie1-materiaal als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder d, van Verordening (EG) nr. 1069/2009 dient dit op grond van artikel 12 van Verordening (EG) nr. 1069/2009 op één van de daar beschreven wijzen te worden gebruikt of verwijderd (vergelijk de uitspraak van het College van 11 september 2012, ECLI:NL:CBB:BX8168). De mededeling in de bestreden besluiten dat de dierlijke bijproducten worden beschouwd als categorie-I materiaal en dat de mest moet worden afgevoerd naar het verwerkingsbedrijf BMC Moerdijk is naar het oordeel van het College derhalve geen op rechtsgevolg gerichte handeling in de hiervoor in 4.2.4 genoemde zin. Het College volgt verweerder dan ook in zijn standpunt dat sprake is van een mededeling van informatieve aard. Het College kan dus niet toekomen aan de beoordeling van beroepsgronden die hierop betrekking hebben.
4.3
Niet in beoordeling betrokken standpunten van verweerder

4.3.1
Het College constateert dat verweerder in de hiervoor in 3.6 genoemde en gedeeltelijk weergegeven brief van 15 mei 2019 niet alleen een nadere toelichting heeft gegeven op de bij de primaire en de bestreden besluiten gebruikte wettelijke grondslag voor de in geding zijnde maatregelen, maar dat verweerder hierbij ook deze grondslag op onderdelen heeft aangevuld met nieuwe standpunten, te weten:
Nu deze standpunten ontbreken in de motivering van de bestreden besluiten en zij evenmin voorkomen in de primaire besluiten, ziet het College niet in dat sprake is van een nadere toelichting of verduidelijking van de door verweerder bij de bestreden besluiten na heroverweging in bezwaar gehanteerde wettelijke grondslag voor de in geding zijnde maatregelen, die in de beoordeling van de bestreden besluiten door het College kan worden betrokken. Het College laat deze standpunten daarom verder buiten beschouwing.
4.4
Ingetrokken beroepsgronden

4.4.1
Het College stelt vast dat appellanten de beroepsgrond dat verweerder ten onrechte een recall-verplichting heeft opgelegd ter zitting hebben ingetrokken. Deze beroepsgrond behoeft verder dan ook geen bespreking.
overwegingen

5

5.1
Ondertekening van de primaire besluiten

5.1.1
Appellanten voeren aan dat de primaire besluiten ten onrechte (mede) door de staatssecretaris van Economische Zaken en de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport zijn ondertekend, nu deze volgens appellanten niet tekeningsbevoegd zijn. Volgens appellanten wordt in de bestreden besluiten ten onrechte gesteld dat zij dat wel zijn. Daarmee is sprake van een formeel gebrek dat tot vernietiging van de bestreden besluiten zou moeten leiden, aldus appellanten.
5.1.2
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat in deze beroepsprocedures de bestreden besluiten ter discussie staan en niet de primaire besluiten. Voorts wijst verweerder op het besluit van de minister van Economische Zaken van 6 november 2015, nr. WJZ/15155405 houdende vaststelling van taken van de staatssecretaris van Economische Zaken, waaruit blijkt dat de staatssecretaris van Economische Zaken bevoegd was de primaire besluiten te ondertekenen. Ter zitting heeft verweerder hier nog aan toegevoegd dat de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport de primaire besluiten zekerheidshalve mede heeft ondertekend vanwege de recall. Later bleek dat dit niet noodzakelijk was omdat de recall al voortvloeit uit de regelgeving.
5.1.3
Het College overweegt dat de bij de bestreden besluiten gehandhaafde primaire besluiten zijn gebaseerd op artikel 5.10 en 5.12 van de Wet dieren. Enig primair besluit dat is genomen op grond van de Warenwet is hier niet aan de orde. De bevoegdheid voor het nemen van de in artikel 5.10 en artikel 5.12 van de Wet dieren genoemde maatregelen is daarin gegeven aan ‘Onze Minister’. Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet dieren, zoals deze bepaling luidde ten tijde van het nemen van de primaire (en bestreden) besluiten, werd onder ‘Onze Minister’ verstaan: de minister van Economische Zaken (per 1 januari 2019 is dat de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit). Gelet op artikel 1, onder a van het vorengenoemde besluit van de minister van Economische Zaken van 6 november 2015was de staatssecretaris van Economische Zaken ten tijde van het nemen van de primaire besluiten belast met onder meer landbouw en voedselkwaliteit. De staatssecretaris van Economische Zaken was derhalve bevoegd om de primaire besluiten op basis van de artikelen 5.10 en 5.12 van de Wet dieren te nemen. Nu de besluiten in zoverre namens het bevoegde bestuursorgaan zijn ondertekend kan de ondertekening door de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport in het midden blijven.
overwegingen

6

6.1
Inleiding

6.1.1
Verweerder heeft aan de bestreden besluiten artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder a, artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 5.12 van de Wet dieren ten grondslag gelegd. Verweerder heeft hierbij geen onderlinge rangorde aangebracht. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat sprake is van drie gelijkwaardige, naast elkaar bestaande fundamenten voor de bij de bestreden besluiten gehandhaafde maatregelen. Hierna zal het College beoordelen of verweerder elk van deze fundamenten terecht als grondslag heeft gebruikt voor deze maatregelen.
6.1.2
Bij deze beoordeling past het College het volgende toetsingskader toe. Uit elk van de in 6.1.1 genoemde wettelijke bepalingen volgt dat verweerder de daarin genoemde maatregelen alleen mag nemen als voldaan is aan de voorwaarden die daarvoor in die bepalingen zijn gesteld. Het College zal daarom per wettelijke grondslag eerst nagaan of verweerder terecht heeft gesteld dat aan de betreffende voorwaarden is voldaan. Als dat het geval is, was verweerder bevoegd tot het nemen van een maatregel. Genoemde wettelijke bepalingen verplichten verweerder niet om van deze bevoegdheid gebruik te maken. Er is sprake van een discretionaire bevoegdheid. Dit betekent dat het aan verweerder is om de betrokken belangen af te wegen bij zijn besluit om deze bevoegdheid te gebruiken en bij zijn keuze van de te nemen maatregel(en). De bestuursrechter moet zich beperken tot de vraag of verweerder in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken en tot bedoelde keuze heeft kunnen komen.
6.1.3
Het College zal aan de hand van de beroepsgronden van appellanten eerst per genoemde wettelijke grondslag nagaan of aan bedoelde voorwaarden is voldaan en dit afsluiten net een overkoepelende conclusie met betrekking tot de bevoegdheid van verweerder om op grond van de hiervoor genoemde wettelijke bepalingen maatregelen op te leggen aan appellanten (6.2 tot en met 6.5). Daarna zal het College eerst de beroepsgronden met betrekking tot de zorgvuldigheid van de voorbereiding van de in geding zijnde maatregelen beoordelen (6.6). Vervolgens komt de vraag aan de orde of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten om de in geding zijnde maatregelen op te leggen (6.7). Ten slotte komen de hierna nog resterende beroepsgronden aan de orde (6.8), waarna de slotconclusie volgt (7). Waar nodig, maakt het College bij de beoordeling onderscheid tussen de verschillende categorieën primaire besluiten, zoals gehandhaafd bij de bestreden besluiten.
6.2
Artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c, Wet dieren

6.2.1
Artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet dieren luidt als volgt:
( c) volgens onderzoek van BuRo er een risico is voor de volksgezondheid bij consumptie van eieren die fipronil bevatten in concentraties die zijn aangetroffen in enkele door de NVWA bemonsterde eieren en (d) fipronil giftig is voor ongewervelde water- en bodemdieren, ook bij zeer lage concentraties, zodat het van belang is er voor te zorgen dat er geen fipronil via verontreinigde kippenmest in het milieu terecht komt
- volgens onderzoek van BuRo er een risico is voor de volksgezondheid bij consumptie van eieren die fipronil bevatten in concentraties die zijn aangetroffen in enkele door de NVWA bemonsterde eieren (argument c);- dat fipronil giftig is voor ongewervelde water- en bodemdieren, ook bij zeer lage concentraties, zodat het van belang is er voor te zorgen dat er geen fipronil via verontreinigde kippenmest in het milieu terecht komt (argument d).Het College dient ten aanzien van de primaire besluiten uit groep A te beoordelen of verweerder zich, gelet op de ten tijde van het nemen van deze besluiten beschikbare informatie, met deze argumenten in onderling verband bezien, terecht op het standpunt heeft gesteld dat fipronil moet worden beschouwd als een schadelijke stof in de zin van artikel 5.10, eerste lid, onder c, van de Wet dieren (vorengenoemde voorwaarde 2). Het College zal eerst de hierop betrekking hebbende beroepsgronden van appellanten weergeven, dan ingaan op de betekenis van het begrip ‘schadelijke stof’ en daarna de vorengenoemde vier argumenten van verweerder bespreken aan de hand van de beroepsgronden.

- voor eieren een MRL is vastgesteld die per 1 januari 2017 is verlaagd van 0.015 mg/kg tot 0,005 mg/kg (argument b);volgens onderzoek van BuRo er een risico is voor de volksgezondheid bij consumptie van eieren die fipronil bevatten in concentraties die zijn aangetroffen in enkele door de NVWA bemonsterde eieren (argument c) en- fipronil giftig is voor ongewervelde water- en bodemdieren, ook bij zeer lage concentraties, zodat het van belang is er voor te zorgen dat er geen fipronil via verontreinigde kippenmest in het milieu terecht komt (argument d).Het College dient dus ook ten aanzien van de primaire besluiten uit groep B te beoordelen of verweerder zich, gelet op de ten tijde van het nemen van deze besluiten beschikbare informatie, op basis van deze argumenten in onderling verband bezien, terecht op het standpunt heeft gesteld dat fipronil moet worden beschouwd als een schadelijke stof in de zin van artikel 5.10, eerste lid, onder c, van de Wet dieren. Wat betreft argument c is hierbij van belang dat een belangrijk verschil ten opzichte van de primaire besluiten uit groep A is dat BuRo ten tijde van het nemen van de primaire besluiten uit groep B zijn advies van 11 augustus 2017 had uitgebracht. Bij de primaire besluiten uit groep B spitst de beoordeling van argument c zich dan ook toe op de kwestie of verweerder op grond van dat advies terecht heeft gesteld dat fipronil moet worden beschouwd als een schadelijke stof.
“Artikel 5.10 Dieren en producten

1. Onze Minister kan maatregelen treffen met betrekking tot: (…)c. dieren, al dan niet gehouden, die via voedering, drenking, inademing of een andere vorm van blootstelling een schadelijke stof hebben opgenomen, of waarvan wordt vermoed dat zij deze hebben opgenomen, of die het gevaar lopen de stof op te nemen, alsook met betrekking tot de van die dieren afkomstige dierlijke producten.”
Uit deze bepaling volgt dat verweerder op grond daarvan pas maatregelen mag nemen met betrekking tot dieren en de van die dieren afkomstige dierlijke producten, indien deze dieren: - via voedering, drenking, inademing of een andere vorm van blootstelling een schadelijke stof hebben opgenomen (voorwaarde 1) of;- waarvan wordt vermoed dat zij een dergelijke stof hebben opgenomen (voorwaarde 2) of- die het gevaar lopen de stof op te nemen (voorwaarde 3).

Voor het antwoord op de vraag of aan (één van) deze voorwaarden is voldaan, maakt het College onderscheid tussen de primaire besluiten Ia en Ic enerzijds (groep A) en anderzijds de primaire besluiten Ib, II, III en IV (groep B). Dit is nodig, omdat verweerder bij deze twee groepen besluiten heeft gesteld dat aan verschillende voorwaarden is voldaan, namelijk wat betreft groep A aan voorwaarde 2 en groep B aan voorwaarde 1 (voorwaarde 3 speelt gelet op het standpunt van verweerder verder geen rol). Kort gezegd komt het erop neer dat de maatregelen, die zijn opgelegd bij de primaire besluiten uit groep A, zijn genomen op basis van gegevens uit de administratie van Chickfriend, zonder dat eerst monsters op de bedrijven van de betreffende appellanten zijn genomen en onderzocht op de aanwezigheid van fipronil. De besluiten uit groep B zijn gebaseerd op de uitslagen van geanalyseerde monsters die op de bedrijven van de betreffende appellanten zijn genomen. Het college zal eerst groep A bespreken (6.2.2) en daarna groep B (6.2.3).

Groep A: vermoeden, administratie Chickfriend

6.2.2.1 Bij de besluiten uit groep A heeft verweerder maatregelen opgelegd op grond van het vermoeden dat pluimvee via een vorm van blootstelling de door verweerder schadelijk geachte stof fipronil heeft opgenomen. In de primaire besluiten Ia heeft verweerder hiertoe overwogen dat uit gegevens uit de administratie van Chickfriend is gebleken dat Chickfriend werkzaamheden heeft verricht op de bedrijven van de betreffende appellanten en kosten voor het middel DEGA 16 in rekening heeft gebracht. Bij verschillende andere bedrijven waar dit middel in rekening is gebracht, is fipronil aangetroffen. In de ten aanzien van de zelfmelders genomen primaire besluiten Ic heeft verweerder aanvullend nog opgemerkt dat het betreffende bedrijf zelf heeft aangegeven dat Chickfriend werkzaamheden heeft verricht en DEGA 16 is gebruikt. De bestreden besluiten vermelden nader dat op 19 en 20 juni 2017 negen bedrijven zijn bemonsterd, die blijkens de administratie van Chickfriend zijn behandeld met fipronil. De monsters van zeven van deze bedrijven bleken na analyse positief op de aanwezigheid van fipronil. Volgens verweerder blijkt uit de administratie van Chickfriend dat één of meer stallen van appellanten zijn behandeld met een middel waarin fipronil zat. De combinatie van al deze factoren levert volgens verweerder het gerechtvaardigde vermoeden op, zoals bedoeld in artikel 5.10, eerste lid, onder c, van de Wet dieren, dat het pluimvee via een vorm van blootstelling de stof fipronil heeft opgenomen (voorwaarde 2). De bestreden besluiten vermelden verder dat fipronil wordt beschouwd als een schadelijke stof omdat:(a) de stof volgens de beoordeling van de World Health Organization (WHO) (matig) toxisch is voor mensen;(b) voor eieren een MRL is vastgesteld, die per 1 januari 2017 is verlaagd van 0,015 mg/k