Uitspraak ECLI:NL:CBB:2019:409

Deze uitspraak heeft betrekking op het rechtsgebied Bestuursrecht en is gepubliceerd door de Raad voor de Rechtspraak op 06-09-2019. De uitspraak is gedaan door College van Beroep voor het bedrijfsleven op 10-09-2019, deze uitspraak is bekend onder de European Case Law Identifier (ECLI) ECLI:NL:CBB:2019:409, het zaaknummer waarop deze uitspraak betrekking heeft is 18/1500


Bron: Rechtspraak

uitspraak
(gemachtigde: mr. J.M.M. Kroon),
(gemachtigden: mr. J.H. Eleveld en mr. S.J.E. Loontjens).
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVENuitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 september 2019 in de zaak tussen [naam] , te [plaats] , appellantde minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

zaaknummer: 18/1500

en

ECLI:NL:CBB:2019:409:DOC
nl

uitspraak
(gemachtigde: mr. J.M.M. Kroon),
(gemachtigden: mr. J.H. Eleveld en mr. S.J.E. Loontjens).
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVENuitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 september 2019 in de zaak tussen [naam] , te [plaats] , appellantde minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
zaaknummer: 18/1500

en

procesverloop

Procesverloop

Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 3.677 kilogram (kg).
Bij besluit van 28 juni 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.

Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 juni 2019. Appellant en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.

overwegingen

Overwegingen

1.1
Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht.
1.2
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Ingevolge het zesde lid, voor zover van belang, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door diergezondheidsproblemen, het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover de landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt.
1.3
Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) bepaalt dat iedere natuurlijke of rechtspersoon het recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Deze bepaling tast echter niet het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
2. Appellant exploiteert een melkveebedrijf. Zij hield aanvankelijk 57 melkkoeien. In 2012 is hij gestart met de uitbouw van een stal vanwege bedrijfsuitbreiding naar 81 melkkoeien en 80 stuks jongvee. De uitbreiding met het beoogde vee heeft appellant niet voor de peildatum volledig kunnen realiseren vanwege de ziekte BCK (boosaardige cattarraal koorts). Op 21 maart 2017 is aan appellant een Natuurbeschermingswetvergunning verleend voor het houden van 83 melkkoeien en 79 stuks jongvee. Voor die datum mocht appellant op basis van milieuwetgeving 65 melkkoeien en 46 stuks jongvee houden. Het bedrijf van appellant omvatte op 2 juli 2015 72 melk- en kalfkoeien, 32 stuks jongvee jonger dan één jaar en 23 stuks jongvee één jaar en ouder.
3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 3.677 kg. Wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op de peildatum op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
4. Appellant heeft aangevoerd dat hij de uitbreiding met het beoogde vee niet voor de peildatum volledig heeft kunnen realiseren vanwege de ziekte BCK. Ter onderbouwing heeft appellant een diergeneeskundige verklaring overgelegd waaruit blijkt hoeveel dieren door de aandoening gestorven zijn. Zonder deze omstandigheid zou hij op basis van de gerealiseerde bedrijfsuitbreiding 81 stuks melkvee en 40 stuks jongvee jonger en 40 stuks jongvee ouder dan één jaar hebben kunnen houden. Afgaande op de forfaitaire fosfaatexcretie zou dat een fosfaatproductie van 4.484 kg betekenen. Dat betekent een verschil van 807 kg. Zijn referentie was 7% hoger geweest, rekening houdend met de omstandigheid dat een aantal van de gestorven dieren drachtig was.
5. Deze beroepsgrond slaagt niet. In het kader van de knelgevallenregeling zoals bedoeld in artikel 23, zesde lid, van de Msw heeft verweerder een vergelijking gemaakt tussen de gemiddelde melkproductie op 2 juli 2015 (de peildatum) en de datum voor de uitbraak van de ziekte (20 maart 2015). Uit die berekening volgt dat er geen verschil is van (minimaal) 5%. Appellant heeft deze berekening niet betwist. Hoewel ziekte als bijzondere omstandigheid geldt in de zin van de knelgevallenregeling als bedoeld in artikel 23, zesde lid, kan appellant daarom aan die bepaling geen rechten ontlenen. Voor een alternatieve berekening in het kader van de knelgevallenregeling waarbij ook rekening wordt gehouden met de potentiële uitbreiding en melkproductie (na het kalven) biedt de regeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw geen ruimte. Deze beroepsgrond slaagt niet.
6. Appellant heeft voorts aangevoerd dat het bedrijf door het vastgestelde fosfaatrecht ernstig in de knel is gekomen. Ten onrechte is voor appellant geen voorziening getroffen op basis van de knelgevallenregeling. Dat levert een onaanvaardbare inbreuk op het eigendomsrecht op. Appellant meent dat verweerder niet heeft kunnen volstaan met een verwijzing naar de uitspraak van het Gerechtshof Den Haag voor het standpunt dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau de toets aan artikel 1 van het EP kan doorstaan en niet disproportioneel kan worden genoemd. Het ging daar immers om naar zijn aard een minder ingrijpende regeling. Dat de maatregel nodig is in het algemeen belang betwist appellant en hij meent dat onvoldoende onderzoek is gedaan naar de noodzaak van de ingevoerde maatregelen ten opzichte van de lasten die deze met zich meebrengen voor melkveehouders. In 2014 en 2015 is respectievelijk 32 en ruim 38 miljoen kg fosfaat naar het buitenland getransporteerd. Deze mest is dus niet ten laste van de Nederlandse bodem gekomen, maar is wel meegeteld voor het nationale plafond. Het stelsel is om die reden niet gerechtvaardigd. De invoering van het stelsel van fosfaatrechten was naar appellant stelt niet voorzienbaar, ook niet voor de (lokale) overheid en financiers van de melkveehouders. Appellant wijst op de brief van 18 januari 2013 (Kamerstukken II, 2012-2013, 33 322, nr. 9), van de toenmalige staatssecretaris, waarin de indruk wordt gewekt dat het fosfaatplafond niet zal worden overschreden als de mest wordt verwerkt of geëxporteerd. In de brief van 12 december 2013 (Kamerstukken II, 2013-2014, 33 037, nr. 80) werd een ‘early warning system’ aangekondigd en een kringloopwijzer waarmee de indruk werd gewekt dat mestverwerking in combinatie met gebruik van fosfaatarm voer en verhoogde efficiëntie per dier zouden volstaan om toename van de fosfaatproductie te voorkomen. Van een fair balance is daarom zowel op regelingsniveau als in het individuele geval geen sprake. In het kader van de individuele en buitensporige last wijst appellant er op dat hij in het bijzonder is getroffen door de ziekte van het vee; als door ziekte het vee niet was doodgegaan was de veestapel veel sneller gegroeid. Appellant kan door het te laag aantal vastgestelde fosfaatrechten 18% van zijn koeplaatsen niet benutten. Appellant heeft voorts gewezen op een door hem overgelegde ‘Rapportage individuele disproportionele last’.
7.1
Wat betreft het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, moet worden geoordeeld dat dit betoog faalt. Het College verwijst naar de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en de uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) is dit oordeel nader door het College gemotiveerd.
7.2
Wat betreft de vraag of sprake is van een fair balance op individueel niveau en daarmee of sprake is van een individuele en buitensporige last (‘individual and excessive burden’) is het College van oordeel dat dit niet het geval is.
7.3
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een buitensporige last kan worden aangemerkt. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellant, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, r.o. 6.8.2).
7.4
Appellant heeft aangevoerd dat hij ten gevolge van het fosfaatrechtenstelsel 18% van zijn koeplaatsen niet kan benutten. Voor zover dit percentage al juist is, leidt dat niet zonder meer tot de conclusie dat appellant om die reden een individuele en buitensporige last draagt. Voorts moet worden vastgesteld dat de NB-vergunning pas na 2 juli 2015 is verleend. Appellant is dus met de door hem gedane investeringen vooruitgelopen op een voor de uitbreiding benodigde vergunning. Zoals het College heeft overwogen in de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:7, r.o. 5.5) is dan in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP. Dit uitgangspunt geldt ook wanneer dat voor appellant aanzienlijke financiële consequenties heeft. Hetgeen appellant heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken. Het behoorde tot zijn verantwoordelijkheid ermee rekening te houden dat het fosfaatrechtenstelsel geen rekening houdt met op 2 juli 2015 onbenutte productieruimte, zodat de gevolgen daarvan voor zijn risico komen.
7.5
Het College komt tot de conclusie dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP.
8. Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering, is het in strijd met artikel 7:12 van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding toepassing te geven aan artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellant door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen.
9. Het vorenstaande brengt met zich dat het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond is.
10. Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 512,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
beslissing

Beslissing

- verklaart het beroep ongegrond; - draagt verweerder op het griffierecht van € 170,- aan appellant te vergoeden;- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 512,-.
Het College:

Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 september 2019.

w.g. A. Venekamp w.g. A.G.J. van Ouwerkerk